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司法主体性理念探析——以民事司法制度为中心/周成泓

时间:2024-07-08 22:26:00 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9078
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司法主体性理念探析——以民事司法制度为中心

周成泓
(西南政法大学,重庆 400031)


[摘 要]尊重人的主体性已经成为当代一个潮流,主体性体现在司法中就是司法主体性理念,它经历了从道德主体到法权主体、程序主体这样一个发展过程。我国现今的民事司法制度在尊重人的主体性方面存在着三个方面的缺陷,故而应当从理念和制度两个层面进行改革和完善。
[关键词]主体性;司法主体性;民事司法
尊重人权已成为现世不可阻挡的历史潮流,也已写入我国宪法。尊重人权要求我们肯定公民的司法主体性,始终关注和满足广大人民群众对法律正义的需求,充分发挥民权对于推动改革、完善司法的作用。本文拟对司法主体性作一探讨,企望能对我国的民事诉讼立法和司法有所助益。
一、主体性基本内涵分析
对于主体性的理解,马克思是站在历史唯物主义的角度进行的。在他看来,主体是指有目的有意识地从事实践活动和认识活动的人,人作为人类的对象性的存在物,其特性就是“自由自觉的活动”,主体性是作为主体的人所具有的根本属性。人的主体性通过一种自由自觉的对象性活动(包括实践活动、意识活动)来实现,并且随着主体所处的社会历史条件变化而不断发展变化。人作为主体在其活动中形成的关系有三个层次,第一层是人对自然的对象性改造关系,第二层是人与人的主体间关系,第三层是人与自身的关系。这三个层次的关系统一于人的劳动创造和交往活动之中。[1] 与之对应,主体性具体表现为人类在改造自然界和社会的活动当中所展现出来的自主性、能动性和创造性。其中,自主性在主客体关系上表现为一种“为我”关系,即主体根据自身需要来改造客观世界,体现为主体的自由意志;能动性则表明主体是能动的主体,其所有行动不是盲目的,而是有目的有计划地改造客体的物质活动,表现为主体的目的;创造性则意味着以人的方式改造物的存在方式,使物按照人的方式而存在,体现了人类的自我超越。[2]
自人类社会文明的早期开始,人的主体性问题就一直颇受学者们所关注。在主体性理论的发展史上,十七世纪法国哲学家笛卡尔从普遍怀疑出发,首先肯定了“自我”的存在。在他看来,“自我”的存在完全是自明的:我虽然怀疑一切,但有一件事我不能怀疑,那就是“我在怀疑”这件事本身;而怀疑活动是思想活动,所以我在怀疑就是我在思想,作为怀疑活动主体的“自我”的存在是确实可靠的。由此,笛卡尔得出了“我思故我在”这个著名的结论或公式,[3] 将“我”作为理性的主体,视为整个世界的出发点,从而对主体性理念进行了有力的论证。
至于康德,则是第一个明确提出并初步建立关于人的主体性、人的自由意志以及道德自律的哲学家。他在区分主体与客体的二元论的前提下,从理性出发解释自由,论证了人的主体性。他认为人作为主体包括两个方面,即认识主体和实践主体。首先,在认识论领域,在人与自然的关系上,康德强调人在认识中的主体能动性,提出了“人为自然立法”的著名命题,高扬了人对自然的主体性。其次,在道德领域,康德提出了“人为自身立法”的命题,并且他还认为,道德主体是人之主体性的最高峰,人只有作为道德主体,才能够达到最高境界的自由。 由此,康德将人奉为整个世界的终极目的,确立了人的中心地位。对此,他曾言道:“如果没有人类,整个世界就成为一个单纯的荒野,世界的存在就是徒然的,没有最后目的的了。”[4]
进入现代以后,思想家们继续宣扬着主体性理念。其中,麦克塔格特甚至说:“个人才是目的,社会不过是手段”,国家“只有作为一种手段方有价值可言”,如果赋予国家以终极价值,那就是“偶像崇拜”,“就像崇拜一根下水管道一样”。[5] 由于现代社会工业化和科层化的扩张和发达,个人往往有如被压抑与操纵之机器。因此,不管是自由主义者,还是新马克思主义者或是无政府主义者,都倡扬个人自主,强烈地抨击这种本末倒置的社会现象,主体性理念以不同形式得到了强调和吁求。
面对纷繁的主体性学说,笔者认为,欲把握主体性的内涵,应当注意以下几点:首先,关于主体性的理论有两种,即人类主体性和个体主体性。如果仅仅强调前者,主体性就可能成为一个空洞的抽象,成为一种无现实性可言的东西,因为人类的主体性必须要由个体来承担、落实和实现。因此,我们研究主体性问题应将其置重于个体主体性。其次,人类主体性的发展不仅表现在客体世界的变化上,还表现在主体自身的发展上。人类自身的改善,既有精神的方面,也有肉体的方面,是灵与肉、心理与生理两个方面的改善。[6] 最后,要强调人的社会本质,注重主体的实践性,要把“实践”和“生活”联系起来,并把实践和生活放在对理论来说具有根源意义的地位。[7]由此,对主体性可以作下列几点概括:第一,人之主体性体现为自主性,主要表现为主体权利。自主性源于人的意志自由,人作为世界的主人,万物之灵长,总是按照自己的需要、自己的意志去改造作为客体的外部世界。因此,在对待意义上,任何将人视为他者作用之对象,或者任由他者摆布之对象的观念和行为都为现代文明社会所不容。第二,人之主体性体现为自觉性。自觉性是自主性扬弃的结果,同时又是主体自主性的具体表现和展开形式。自觉性主要表现为主体能力。人作为主体进行任何活动都有其明确的目的性,正是有了明确的目的,人们的行动才不会盲目,才是自觉的行动。自觉性还要求人们相信个人是其自身利益的最佳判断者,他人无从替代,也无需替代。第三,人之主体性体现为选择性。这是自觉性得到扬弃之后的结果。选择性体现了主体的自由判断,以及自由判断的能力与性质,展现了主体更充分的自由。对于主体的这种选择的愿望与自由,从理念上予以认可并使之正当化,这便是强调包含在主体性当中的选择性的现实意义。[8] 第四,人之主体性还归结为责任。个人自主自觉地进行选择,完全按照自己的意愿进行活动,个人可以享受由此所带来的利益,也应当承担由此所产生的责任。第五,实践性是人之主体性的最为重要的特征。“批判的武器不能代替武器的批判”,康德式的道德自律也不能解决社会的现实问题,必须诉诸物质的批判力量。主体性最终要落实为实践性,而实践是一种能动地改造外部对象的活动,正是通过实践,主体才达到了其目的,实现了其价值。
二、从道德主体到法权主体、程序主体——司法主体性理念的确立及其实践
人之主体性的确立有一个发展过程,它经历了一个由理念存在到实然享有,由道德主体到法权主体,由少数人权主体到多数人权主体,由主体性不充分到主体性充分,由适用的领域有限到广阔这样一个历史过程。[9] 正是在这种历史发展机制的强大推动下,近代以来特别是现代社会,主体性理念已落脚成为许多国家的司法指导理念。
(一)法权主体
随着人类社会的不断发展,法律逐渐成为主要的社会控制工具,而且当法治成了一种社会理想和价值追求的时候,法律的基本功能及其使命便在于构建并保护以社会主体的权利为核心内容的法律关系。这种权利关系既包括体现了权力职责与作用的权利——权力关系,也包括体现了私权利之间相互交换或协调关系的权利——权利关系。[10] 这种法律关系体现的是社会成员作为主体享有并支配着自己的权利,并且这种支配形式是多样化的,它或者是让渡自己的一部分权利给国家从而接受和服从国家权力对自己的干预,或者是与其他的社会个体进行一种私权利的交换。无论哪一种情形,社会个体(包括集合体)在法律关系当中都是以法权(利)主体的姿态出现的。由此,一方面,在其产生以及行使的方式上,国家权力就获得了存在的正当性与合法性;另一方面,国家权力的产生目的绝非是将其作用对象当成客体来对待,而是最终服务于所有成员的整体利益。至此,人便由哲学意义上的道德主体过渡到了现实世界当中的法权主体。
作为国家权力分支之一的司法权,自然也应当体现人的主体性,以人为本,服务于人。近代以来,受近代启蒙思想的影响,主体性理念的意义与内容以不同方式得到了表达与实践。在司法领域,主体性理念在民事诉讼理论中的发展,首先体现在传统英美法程序中的对抗式诉讼理论和大陆法系的“当事人主导”理论。近代民事诉讼法奠基之作法国1806年民事诉讼法典,以及以其为样本制定的1865年意大利民事诉讼法典均在一定程度上体现了司法主体性理念。[11]
(二)程序主体
主体性理念真正作为司法实践和改革的重要目标而确立并大力推广,则发生于当代。如自上个世纪70年代发韧并持续至今的、在世界范围内掀起的使诉讼便利公民、低廉有效的“接近正义”运动,便在相当大程度上体现了主体性理念。学者们为维护民事诉讼当事人的主体性地位,避免将当事人作为审判客体对待,提出了衡量民事审判是否正当的依据不仅在于判决内容是否具有正当性,而且在于民事程序本身能否保证当事人参与的观点。诚如王亚新先生所指出的,司法审判在许多方面的特点都可以视为在制度上对判决的可变性加以严格限制的必要或非必要的条件,但这些条件中最直接也最具根本意义的因素恐怕还在于诉讼审判所特有的程序以及体现于其中的当事人对抗结构。[12] 笔者亦认为,民事诉讼中的程序保障实际上可以看作是与主体性理念相适应的民事诉讼制度结构与技术规则的总和。
程序保障,可以理解为通过程序来保障当事人的诉讼权利,维护其主体性和自律性。它直接反映了正当程序思想所强调的价值观念,并具体体现在当事人主义的诉讼结构之中,以处分原则、辩论原则(当事人主导原则)、证明责任原则等法理为其内容。这种当事人主义的程序结构意味着把更多的诉讼主导权作为权利赋予当事人,而不是作为权力留给法官。尽管最终作出判决的是法官,但当事人却是形成判决的主体:在诉讼开始时,当事人必须按照自己的意愿提出请求,该请求划定了判决的范围;接着,当事人双方必须就存在争执的事项进行协议以确定争点,争点一旦确定亦对法官具有约束力;之后,当事人又围绕着争点收集和提出证据,并就事实和证据进行辩论。在整个诉讼过程中,尽管法官主持着程序的进行,却一直处于被动的地位。[13] 这样,当事人的实体性诉求在进入程序之后,便在诉讼这一“法的空间”里置换成了程序上的需求,当事人从实体权利的享有者、支配者,转变成了程序的利用者、支配者,成了程序主体。程序之设定是为当事人服务的,是当事人作用的客体。于是,当事人通过程序这一制度在约束自身的同时,也使自身获得了真正的、最大的自由。同时,由于整个诉讼都是按照当事人的意思展开的,按照自我选择即自我负责的法理,当事人必须对法官的判决表示认可与服从。于是,当事人的诉讼权利同时也成了一种负担和责任。当然,与当事人诉讼权利的责任性相比,其对法官权力的制约性更具现实意义。
三、司法主体性理念与我国民事司法制度
(一)对我国现行民事司法制度的检讨——一个主体性的视角
经过新中国成立以来半个多世纪的法制建设,我国的民事司法体制建设取得了不小的成绩,但存在的问题依然不少。其中最大的问题是:虽说“尊重人权”已经写入宪法,但总体而言仍未能明确地将主体性理念作为制度改革和建设的根本指导思想,司法实践中对当事人的主体性仍尊重不够,侵犯公民合法权益的现象屡见不鲜。具体说来,目前我国民事司法体制存在着下列问题:
1、公民使用法院的机会不充分也不平等
欲有效地保护公民的权利,当然需要科学、细密的程序设计,但其发生效用的前提则是公民能够诉诸法院。事实上,在历史和现实之中,权利侵害之所以未能及时得到应有的救济,往往是因为受害人无法诉诸司法。有学者将使用司法的权利概括为诉讼权,并认为它具有基础性和保障性。但在目前,我国法院的受案范围仍较为有限,不能满足广大人民对正义的要求;诉讼费用高昂,阻碍了公民利用法院;多数人诉讼制度仍不完善,尤其是公益诉讼制度尚属阙如,不能有效应对现实需求[14] ;社会两极分化较为严重,然而法律援助制度的覆盖面却十分有限,仍有许多公民因为经济原因而被阻挡在法院大门之外;尚没有建立多元化的纠纷解决机制,即便是诉讼程序也没有实行多轨制,公民的选择余地不大;此外,律师行业逐利倾向严重,导致许多同百姓切身利益相关然而标的额较低的案件得不到律师代理,致使其维权不力,等等。
2、诉讼程序设计上仍存在不少问题
在这方面的问题主要有:诉讼程序和诉讼外纠纷解决程序衔接不够,未能共同筑起一道纠纷解决的“城墙”;在诉讼程序内部,普通程序和简易程序的适用范围区分不甚明了、二者的衔接度也较差,至于简易程序和小额程序则未能明确区分;一些程序,如人事诉讼程序等仍付阙如;起诉条件过于严格,要作实体审查,常常导致公民不能有效地行使诉权;法院立案审查随意性过大,一些符合起诉条件的案件被拒之门外;诉讼程序欠缺经济性,过于追求程序的严密性、完整性,而未能针对实际情况区别对待,加重了财政和当事人的经济负担;诉讼的公开性、透明性不够,通常只限于形式意义上的公开,即公开开庭审理,但对法官心证的公开、判决理由的详细阐述等仍旧重视不够;法官经常过于消极,假当事人主义之名而行偷懒之实;此外,还有一些程序职权色彩浓厚,如法院主动追加当事人,法院、检察院可以提起再审或审判监督程序,法院可以主动移送执行等。[15]
3、国民参与司法不够
社会主义国家是建立于人民主权的原则之上的,人民有权直接或间接参与国家各项事务的管理。就国民参与司法而言(司法民主化),我国还做得很不够,揆诸现实,笔者将其概括如下:司法制度的设置和改革基本上是由有权机关进行,广大公民参与很少;法官的选任名义上是由民意机关——人大进行,但我国的现行政治构架决定了其实际上是操诸于各级党政机关,普通民众基本上无权参与;陪审制①等民众参与司法的制度长期以来被空置,没有发挥其应有的作用;在对司法的监督体系中,民众所起的作用也十分有限,广大公民的监督权、申诉权并不能产生法律效力,除非借助于有权国家机关,此外,代表市民社会的新闻媒体也还多为官方控制,所发挥的舆论监督作用仍很有限;法院的裁判文书公布面较窄,公众无从及时获得相关信息,自然也无法对之进行评论和监督,等等。
(二)理念建构
以上我们列举了我国民事司法制度的一些问题,下面我们对如何解决这些问题进行探讨。要解决问题,观念的转变和更新是首要的,因此我们应从改革司法制度赖以建构的理念入手。在司法观念的变革方面,笔者认为,应当旗帜鲜明地将主体性理念作为司法制度设计和改革的出发点和落脚点。主体性理念在司法制度中的实践就是司法主体性理念。所谓司法主体性理念,是指在司法制度的构建与运作中,尊重公民和当事人的意愿,保障其权利和自由,维护其尊严,让其发挥决定、支配和主导作用,避免论为客体的司法价值观。[16] 从司法主体性理念出发,就应当树立法官的服务意识,保障公民和当事人对其的决定、支配和主导地位,维护他们的自主性,使司法民主化、便利化,使公民可对其寄予厚望。具体言之,司法主体性理念的基本要求有:(1)由公民来决定司法制度的构建。它又包括两个方面:第一、依民主要求,主权在民,司法权的运作亦应由公民决定和进行。 第二,由公民主导司法改革的方向和进程。(2)司法体制的设置及相关制度的建构应当以“便民原则”为指导,要便利公民利用司法制度。(3)在民事诉讼中,应当以当事人为诉讼主体,当事人应当成为诉讼活动的实质参与者和主要支配者。
(三)制度建构
前文笔者提出并分析论证了司法主体性理念,但我们不能只重视大道理,忽视“小”制度,夸大所谓社会性质的作用。其实,制度建设也是一个知识的积累过程,制度发育程度的差异往往是操作制度的人们的知识差异的反映,[17] 由此可见制度赖以建基的知识、理论的重要性。以下笔者按照上文所提及的四个方面的问题来探讨相应的制度改革和完善办法。
1、增加公民使用法院的机会
为确实保障公民接近法院的权利,应当扩大法院的受案范围,以是否具有诉的利益而不是法律是否有明文规定来受理与否;放宽起诉条件,取消立案制度而行登记办法;适应社会现实需要,建立公益诉讼制度;大力发展替代性纠纷解决方式,确立多元化的裁判组织和机制;要对诉讼费用进行改革,可以考虑改进诉讼标的额的计算方法,实行低额的起诉手续费,可考虑借鉴德国的“诉额确定制度”, ① 以便利公民提起诉讼;加重滥用诉权者的诉讼费用责任和诉讼风险负担以补偿对方当事人所支付的诉讼费用;律师费用应当透明化、合理化,要加强律师对客户的报酬说明义务,并大力推行律师费转付制度;此外,还要扩充民事法律援助,在援助案件及援助对象的范围、利用者负担的合理方法、理想的运作主体等问题上,要进一步予以完善。
2、进一步完善诉讼程序设计
在程序的设置上,应更多地从公民的立场思考程序的功能,按照多元、可选择的价值取向设计出满足社会多元价值需求的多元程序;司法规则和司法语言应当明确易晓,以尽益避免由于司法专业性和封闭性所导致的“司法的剧场化”[18] 而使司法距离社会大众愈来愈远,甚至成为公民之对立物的弊端;法院和法官的行为要具有经济性、便民性、亲和性,如可以考虑设置司法咨询对话、信息提供窗口,实行夜间、休假日服务,进一步推进现代通讯技术在诉讼程序中的应用;法官必须做到中立无偏,并履行对当事人的诉讼权利告知、阐明等诉讼义务,并且在整个诉讼过程中,法官都应当对当事人以礼相待,并尽力保障他们能方便地行使诉讼权利;改变诉讼中的职权主义做法,由当事人提出诉讼请求,提供证据资料,双方平等对抗,主导诉讼进程,要赋予当事人决定各项事务的处分权,以及最终形成裁判结论的辩论权。
3、国民参与司法
在国民参与司法方面,要吸收普通公民直接参与司法制度的设置和改革,可以设立由专家、学者和普通公民组成的司法咨询委员会;法官的选任应当听取民众的声音,如可考虑采行法官民选制、法官遴任之国民审查制或法官人事咨询制等,[19] 以避免法官队伍的官僚化;改革、完善、落实陪审制等公民直接参与司法的制度,增强司法的民主化;加大法院裁判文书公开的范围和力度,以利于公民对其进行监督;在对司法的监督体系中,要加强民众监督的范围、力度和法律效力,加强新闻媒体等“社会独立之眼”[20] 对司法的民意监测;还可以考虑借鉴美国的“法院之友”制度以促进国民对司法的参与。
不愿改革的民族缺乏精神,无法改革的民族缺少活力,为改革而改革的民族缺少智慧。改革已成为当今我国政治生活、经济生活和社会生活中一股势不可挡的潮流。然而,“改革”二字并非只是一种标签,可以随意贴,只有那些与时代的主旋律相拍,能够最大限度地增进人类福祉的变革才叫改革。当前我国民事诉讼法的修改工作已经列入人大立法的议事日程,学界也正在为此进行研究和讨论。一部法律的修改有三个层次,即理念、原则和制度,而其中最为重要者当数理念的建构。笔者以为,在民事诉讼法的修改以及民事司法制度改革的目标设计以及具体路径的选择上,必须以主体性理念作为指导,广泛地吸收普通公民参加,要反映广大人民群众的意愿和要求。可以说,民事司法不断走向现代化、民主化的历史,就是一个不断提高当事人主体地位的历史。




参考文献:
[1] 张登巧,赵润林.交往实践观与马克思主体性哲学[J].社会科学,2001(3).
[2] 马克思恩格斯全集(第1卷)[M].北京:人民出版社,1981.169.

第十届全国人民代表大会第一次会议关于最高人民检察院工作报告的决议

全国人民代表大会常务委员会


第十届全国人民代表大会第一次会议关于最高人民检察院工作报告的决议


(2003年3月18日第十届全国人民代表大会第一次会议通过)

第十届全国人民代表大会第一次会议审议了最高人民检察院检察长韩杼滨所作的《最高人民检察院工作报告》。会议认为,九届全国人大一次会议以来,最高人民检察院认真履行宪法和法律赋予的职能,大力加强检察工作,加强队伍建设,推进检察改革,各项工作取得了新进展。报告对最高人民检察院五年工作的总结是实事求是的,对今后工作提出的意见是可行的,会议决定批准这个报告。
会议要求,最高人民检察院要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,认真贯彻落实党的十六大精神,按照依法治国、建设社会主义法治国家的要求,严格依法履行检察机关职能,强化法律监督,进一步提高检察官的政治业务素质和职业道德素质,解决队伍建设中存在的问题。要从司法改革的全局出发,深入推进检察改革,完善各项制度,采取切实有效措施保证公正司法,提高司法效率,为全面建设小康社会创造良好的法治环境。




国务院关于促进农业机械化和农机工业又好又快发展的意见

国务院


国务院关于促进农业机械化和农机工业又好又快发展的意见

国发〔2010〕22号


各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
  农业机械是发展现代农业的重要物质基础,农业机械化是农业现代化的重要标志。当前,我国正处于从传统农业向现代农业转变的关键时期,加快推进农业机械化和农机工业发展,对于提高农业装备水平、改善农业生产条件、增强农业综合生产能力、拉动农村消费需求等具有重要意义。为促进农业机械化和农机工业又好又快发展,现提出以下意见:
  一、指导思想、基本原则和发展目标
  (一)指导思想。深入贯彻落实科学发展观,全面实施《中华人民共和国农业机械化促进法》,坚持走中国特色农业机械化道路,着力推进技术创新、组织创新和制度创新,着力促进农机、农艺、农业经营方式协调发展,着力加强农机社会化服务体系建设,着力提高农机工业创新能力和制造水平,进一步加大政策支持力度,促进农业机械化和农机工业又好又快发展。
  (二)基本原则。
  ——因地制宜,分类指导。根据不同区域的自然禀赋、耕作制度和经济条件,采取相应的技术路线和政策措施,推进不同地区农业机械化发展,鼓励有条件的地方率先实现农业机械化。
  ——重点突破,全面发展。以促进农机农艺结合、实现重大装备技术突破等为重点,加快实现粮食主产区、大宗农作物、关键生产环节机械化,加大协同攻关和工作力度,带动农业机械化全面协调发展。
  ——鼓励创新,完善机制。创新农机服务形式,完善农机社会化服务机制,提高农机利用效率和效益。加快农机工业现代企业制度建设,以企业为核心,搭建科技创新平台,提高研发能力和制造水平。
  ——市场引导,政府扶持。以市场需求为导向,引导社会资本、技术和人才等要素投入,继续加大对农机购置、使用和农机工业的财税、金融等扶持力度,调动企业研发生产和农民购机用机积极性。
  (三)发展目标。到2015年,农机总动力达到10亿千瓦,其中灌排机械动力达到1亿千瓦,主要农作物耕种收综合机械化水平达到55%以上。粮棉油糖等大宗农作物机械化水平明显提高,养殖业、林果业、农产品初加工机械化协调推进。农业机械化服务体系不断完善,服务能力进一步增强。建成协调有效的农机工业自主创新平台,形成若干具有自主知识产权的产品和技术,部分产品达到国际先进水平。
  到2020年,农机总动力稳定在12亿千瓦左右,其中灌排机械动力达到1.1亿千瓦,主要农作物耕种收综合机械化水平达到65%。其中,小麦耕种收机械化水平达到90%以上,水稻种植、收获环节机械化水平分别达到60%和85%,玉米机收水平达到50%左右,油菜机播、机收水平分别达到15%和20%以上,基本解决甘蔗种植、收获机械化关键技术问题。农机工业技术创新体系得到完善,重点领域的关键技术取得突破,形成若干具有国际竞争力和品牌影响力的大型企业集团,基本建成现代化农机流通体系和完善的农机售后服务网络。
  二、促进农业机械化发展的主要任务
  (四)加快重点地区农业机械化进程。在东北地区、新疆棉区及华南蔗区重点发展大马力、高性能农机,提高大型农机配套比和使用效率,率先实现粮食生产全程机械化;大幅提高棉花机收水平;突破甘蔗收获机械化瓶颈制约,提升甘蔗耕种收机械化水平。在黄淮海地区巩固小麦生产全程机械化发展成果,进一步优化改善装备结构,提高作业效益;着力提升玉米机收水平,逐步实现玉米生产全程机械化;加大花生收获机械化示范和推广力度,扩大花生机收面积。在长江中下游地区重点普及水稻育插秧机械化技术,加快推进水稻生产全程机械化;积极发展油菜种植和收获机械化,加大直播机械和联合收获机械推广力度,推动油菜生产全程机械化。在南方丘陵山区推广轻便、耐用、低耗中小型耕种收和植保机械,推进丘陵山区主要粮油作物和特色农产品生产机械化;加大灌排设备更新改造力度,加快节水灌溉和小型抗旱设备推广,提高灌排设备装备水平。在其他地区加快提升水稻、玉米、马铃薯、油菜等主要农作物关键环节机械化水平,因地制宜发展特色经济作物、畜禽水产养殖等机械化。
  (五)促进农机农艺协调发展。建立农机和农艺科研单位协作攻关机制,制定科学合理、相互适应的机械作业规范和农艺标准,将机械适应性作为科研育种、栽培模式推广的重要指标,有针对性地推广一批适合机械化作业的品种和种植模式。统筹规划,整合现有农机院所的科研力量,针对重点农作物建立农业机械化实验室,加强农业机械化生产技术研发工作。加强农机与水、肥、种、药等因素协调作用的机理研究,完善农业机械化、种子、土肥、植保等推广服务机构紧密配合的工作机制,组织引导农民统一农作物品种、播期、行距、行向、施肥和植保,为机械化作业创造条件。
  (六)推进农机服务组织建设和社会化服务。创新农业机械化服务组织形式,大力发展农机专业合作社,培育发展一批设施完备、功能齐全、特色鲜明的示范农机合作社,带动大型、复式、高性能农机和先进农业技术的推广应用。加强抗旱排涝服务队伍建设。鼓励发展农机专业大户和联户合作,探索发展农机作业公司,促进农机服务主体多元化。培育农机作业、维修、中介、租赁等市场,扶持引导农机大户及各类农机服务组织购置先进适用的农机。继续抓好农机跨区作业,加强组织引导,推动农机跨区作业由小麦向水稻、玉米等大宗农作物延伸,由机收向机耕、机插、机播等环节拓展。加强机耕道路建设,改善农机作业、通行条件。保障重要农时农机作业、排灌及抗旱用油。
  (七)加强农业机械化实用人才培养。充分利用高等院校、农业机械化(农业)技术学校,培养农业机械化专业人才。结合阳光工程等各类农民培训项目,大力培养农机作业和维修能手。开展农机使用等技能培训和科普宣传,提高农民对先进生产工具及技术的接受能力和操作水平。定期对农机推广、监理和试验鉴定人员进行培训,提升农业机械化公共服务水平。
  (八)加强农业机械化技术推广。建立健全运行高效、服务到位、支撑有力、充满活力的农业机械化推广体系,创新推广机制,提高推广能力。加快普及主要农作物重点环节和关键农业机械化技术,促进先进适用、技术成熟、安全可靠、节能环保、服务到位的农机装备广泛应用。加快灌排设备更新改造进度,实现安全、高效、节能运行,及时满足农田灌排需要。大力推广保护性耕作、节水灌溉、土地深松、精量播种、化肥深施、高效植保和农作物秸秆综合利用等增产增效、资源节约、环境友好型农业机械化技术。不断探索农业机械化发展模式,提出农机研发和改进需求,提高农业机械化技术集成和装备配套水平,满足农业生产需求。
  (九)强化农机安全使用监督管理。健全农机作业质量、维修质量标准体系,规范农机作业、维修服务,提高农机应用和保障水平。组织开展在用农机质量调查,强化对财政补贴农机的质量监督和跟踪调查。加强农机试验鉴定和质量认证工作。加强农机市场监管,完善农机质量投诉网络,严厉打击制售假冒伪劣农机产品等坑农害农行为,营造竞争有序、充满活力的市场环境,切实维护农民利益。建立农机报废更新制度,抓紧研究以旧换新办法,加快淘汰老旧及高耗能农机,促进安全、节能、环保型农机的推广应用。建立健全农机安全使用法规和制度,开展农机使用安全教育,加强基层农机安全监理队伍建设,提高装备水平和监管能力,预防和减少农机事故发生。
  三、促进农机工业发展的主要任务
  (十)推进农机工业行业改革。坚持市场化改革的导向,鼓励和引导农机制造企业优化产权结构,建立产权明晰、权责明确、管理科学的现代企业制度,强化农机制造企业的市场主体地位。抓紧研究制定农机工业产业政策,建立农机行业准入制度和市场退出机制,整顿行业秩序,优化产业结构,逐步淘汰落后产能,杜绝低水平重复制造。鼓励农机制造企业战略重组,加快集团化、集约化进程,形成若干个具有先进制造水平和较强竞争力的大型企业集团和产业集群。完善产业组织结构,形成以大型企业为龙头、中小企业相配套的产业体系和产业集群,提升产业集中度和专业化分工协作水平。鼓励中小企业走专业化、科技型发展道路,提高企业竞争实力。建立健全农机科研联合协作机制,改革农机科研立项和业绩评价机制,打破区域和学科界限,将解决农业机械化实际需求作为科研首要目标和科技成果评价标准,提高农机科研整体水平。
  (十一)着力解决农机产品结构性矛盾。优化农机产品结构,改变目前高端产品不足、低端产品过剩,大马力拖拉机进口依存度高、小型农机质量差的局面。要从家庭承包经营、户均土地规模小的国情出发,在开发大型农机的同时,积极发展适合家庭经营需要的中小型、轻简化农机,形成适应我国不同地区经济水平、高中低端产品共同发展的格局。鼓励农机主机生产企业由单机制造为主向成套装备集成为主转变,积极开发生产高效节能环保、多功能、智能化、经济型农机,重点突破水稻插秧、玉米收获、油菜种植和收获机械,以及节水灌溉设备等瓶颈,优先发展100马力以上大型拖拉机、50-70马力节能环保型水田拖拉机、高地隙拖拉机、多功能谷物联合收割机、玉米收获机、甘蔗收获机、棉花收获机、大中型动力机械配套机具、高效植保机械、高效节能机泵设备、节水灌溉设备、小型抗旱排涝机械、适合丘陵山区使用的小型机械等。加快农业清淤设备研究开发。
  (十二)增强农机工业科技创新能力。坚持自主开发和引进、消化、吸收、再创新相结合的发展道路,建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的农机工业技术创新体系。围绕大马力拖拉机、多功能收割机、高效节能大中型水泵、喷灌机等重大产品开发,加快产业升级和产品更新换代;围绕发动机、传动、电控、液压等核心部件研发,增强农机工业自主创新和核心竞争力;围绕科研手段和条件改善,提升农机新技术和新产品开发、试验试制能力;围绕科研机制创新,支持重点企业技术进步,带动行业发展。依托农机制造企业和科研院所,抓紧建设拖拉机、多功能收割机等重点农机产品开发企业技术中心,以及公益性的农机重大、关键、共性技术实验室和工程中心,凝聚优秀研发人才,加快急需的关键性农机和重大共性技术研发,集中力量攻克困扰产业发展的工艺材料、基础部件、关键作业装置等技术瓶颈,形成一批具有自主知识产权的核心技术成果。新技术和新产品的开发要充分考虑农作物品种、耕作制度和经营体系的需要,提高农机的适用性。支持高等院校加强农机工程学科建设,强化农机工程基础教育。完善农机培训体系,利用中等职业学校,加强农机制造等专业实用人才培养。
  (十三)提升农机工业制造水平和产品质量。加大农机制造企业技术改造力度,改善企业研发和生产条件,应用精密成型、智能数控等先进加工装备和柔性制造、敏捷制造等先进制造技术,提高农机制造工艺及装备水平。完善农机产品质量标准体系,加快制(修)订农机产品技术标准,实现动力机械与配套农具、主机与配件的标准化、系列化和通用化开发生产。加快新技术、新工艺、新设备和新材料应用,提高关键零部件加工精度,提升农机产品质量,逐步淘汰消耗高、污染重、技术落后的工艺和产品。强化企业质量和社会责任意识,进一步完善企业质量保证体系,加强外购零部件的检测和可靠性分析,规范新产品和新技术鉴定验收工作。建立农机制造企业质量监督检查制度,组织开展产品质量抽检。加强生产技术工人培训,提高工人使用现代化机械加工设备的能力,不断提升企业制造水平和产品质量。
  (十四)构建现代农机流通体系。建立健全农机制造企业品牌营销网络、专业农机流通企业销售网络相结合的新型农机市场体系。实施农机流通服务品牌工程,优化市场布局,发展连锁经营,培育一批辐射面广、服务质量好的大型农机流通企业、品牌农机店和区域性农机市场,健全农机零配件供应网络,提高农机产品流通效率,方便农民购机。建立农机产品售后服务体系和信息服务平台,依托重点生产企业、专业流通企业建立售后服务中心,提高服务能力。完善农机产品“三包”制度,健全和规范农机修理市场,明确产品售后维修责任,规范服务程序,提高维修能力和服务质量。
  (十五)扩大农机工业国际合作。鼓励大型农机制造企业与国外合作开发和建立技术研究中心,提升核心技术、关键部件的研究开发能力。通过与国外企业合资、合作生产等方式,积极引进国外先进技术,逐步降低高端产品进口依赖程度。吸引海外科技人才加入我国农机行业,加快动力机械、配套机具研发制造人才的引进,增加技术储备,培养一批具有创新能力的人才和团队,提高农机产品开发、制造和管理水平。实施农机装备“走出去”战略,大力开拓国际市场,鼓励企业参与对外援助和国际合作项目,扩大优势农机产品出口,引导有条件的农机制造企业到国外投资办厂。
  四、加大政策扶持力度
  (十六)加大财政支持力度。继续实施农机购置补贴政策,合理确定补贴资金规模,并向粮食主产区、非主产区产粮大县,以及农民专业合作社等倾斜。适当支持适宜地区购置国内尚不能批量制造的大马力拖拉机、大型喷灌机等农机。逐步加大农业机械化重大技术推广支持力度。在适宜地区实施保护性耕作、节水灌溉、深松整地、秸秆还田、高效植保等农机作业补贴试点。积极开展农机保险业务,有条件的地方可对参保农机给予保费补贴。中央财政要加大投入力度,支持农机工业技术创新能力建设、科技成果产业化以及技术和智力引进。国家技术改造投资要对农机工业技术改造给予倾斜和重点扶持,地方政府也要按照一定比例落实配套资金。
  (十七)完善农机购置补贴制度。按照科学、公开、公平、高效的原则,完善农机购置补贴管理办法,合理确定补贴产品种类,及时公布年度实施方案和补贴资金等,提高政策实施的透明度和公平性。简化农机购置补贴审批程序,改进审批方式,缩短审批时间。完善经销商管理制度,在由企业推荐经销商的基础上,严格经销商资格审查,将售后服务能力作为选择经销商的重要标准。严禁农机化事业单位通过成立公司等手段经销补贴产品。进一步扩大省级自选补贴产品的品种范围,满足不同区域和不同层次购机需求。缩短补贴资金结算时限,增加结算频次,加快企业资金回笼速度。加强监管,安排专门机构受理农民投诉,严肃查处倒卖补贴指标和补贴产品、套取补贴资金、借补贴之机乱涨价和乱收费等违规行为。保障农民选择权和议价权,允许农民对实行统一定额补贴的同一种类、同一档次产品在本省范围内跨县自主购机,允许农民在签订购机协议后调换机型。
  (十八)加强和改进金融服务。进一步加大对农民和农机服务组织的信贷扶持力度,创新金融产品和服务方式,扩大购机信贷规模,积极满足合理信贷资金需求,做好融资支持和配套金融服务。在保障信贷资金安全的前提下,积极推动农机抵押贷款业务,合理审慎确定抵押率,采取灵活的贷款期限与还款方式,为农民和农机服务组织多元化融资提供便利。对符合产业政策和信贷原则的农机制造企业技术改造、新产品开发和农机流通设施建设,给予信贷支持。中小农机制造企业可享受国家扶持中小企业发展的相关政策。创新型企业试点向农机制造企业倾斜,加大支持力度。
  (十九)切实落实税费优惠政策。继续免征农机机耕和排灌服务营业税、农机作业和维修服务项目的企业所得税。继续对跨区作业的联合收割机、运输联合收割机(包括插秧机)的车辆免收车辆通行费。进一步落实关于企业研发投入税前扣除政策。对生产国家支持发展的新型、大马力农机装备和产品,确有必要进口的关键零部件及原材料,免征关税和进口环节增值税。属于国家重点扶持高新技术企业中的农机制造企业,按照企业所得税法的规定,减按15%的税率征收企业所得税。按照现行规定对批发和零售的农机实行免征增值税政策。
  (二十)支持基础设施建设。将基层农业机械化推广体系、机耕道路、排灌及抗旱设施等建设内容纳入相应规划,与规划内的项目同步实施。抓紧实施保护性耕作工程建设规划,落实年度建设投资。实施农业机械化推进工程,加大对农机安全监理、农机推广鉴定等公益性设施建设的支持力度,增强农业机械化公共服务能力。在规划、用地等方面积极支持农机合作社建设农机停放场(库、棚),改善农机保养条件。将农机科研开发基础设施建设纳入国家工程(技术)实验室、国家工程研究中心、国家级企业技术中心等项目建设范围,加大投资支持力度,在高新技术产业化示范项目安排中,对农机科研新技术和新产品予以倾斜。将农机流通纳入农村市场体系建设规划,加强现代农机流通体系建设,支持农机销售市场、配送中心电子统一结算、信息采集发布系统和区域性售后维修服务中心等农机流通基础设施建设。
  五、加强组织领导
  (二十一)明确部门分工。有关部门要高度重视促进农业机械化和农机工业发展工作,按照职责分工,密切配合,加强指导。农业机械化主管部门要认真履行规划指导、监督管理、协调服务职能,做好技术推广、生产组织、安全监理等工作,抓紧修订农业机械化统计指标体系,会同有关部门提出有关法律法规的修订意见、农机推广目录和补贴产品种类。农机工业主管部门要认真履行农机工业行业管理职能,加快制定农机工业发展规划、产业政策和行业准入办法,抓好产品质量管理。水利部门要做好灌排设备更新改造规划,推广普及节水灌溉设备,协助农机工业主管部门做好大型灌排设备研发工作。发展改革部门要落实扶持农业机械化和农机工业发展的基本建设投资。财政部门要落实扶持农业机械化和农机工业发展的资金,加强农机购置补贴政策实施的监管。商务部门要加强对农机流通行业的指导,加快农机流通体系建设。科技部门要加大对农业机械化和农机工业科研开发支持力度。银行业和保险业监管部门要督促银行业金融机构和保险公司积极开展农机信贷、保险业务。其他部门也要根据职责积极支持农业机械化和农机工业发展。有关行业协会要当好政府与企业、农户的桥梁,充分发挥协调、服务、维权、自律的作用。
  (二十二)落实地方政府责任。地方各级人民政府要统一思想,提高认识,把发展农业机械化和农机工业提上重要议事日程。深入学习宣传和贯彻实施《中华人民共和国农业机械化促进法》、《农业机械安全监督管理条例》等有关法律法规,不断提高依法促进农业机械化发展的能力和水平。建立工作责任制,结合本地情况,制定发展规划,明确发展目标,加强组织协调和相关机构队伍建设,充实力量,改善工作条件,保障工作经费,切实解决农机科研、生产、流通、推广应用、社会化服务等方面存在的突出问题,扎实推进本地区农业机械化和农机工业又好又快发展。
                               国务院
                            二○一○年七月五日