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德日非讼程序审理对象介评/郝振江

时间:2024-07-24 02:50:21 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8058
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  关键词: 非讼程序/审理对象/一般非讼事件/真正诉讼事件/审理界限
  内容提要: 非讼程序审理对象相当广泛,既包括无争议的非讼事件,也包括存在争议的真正诉讼事件。这些事件多以公益性强、继续性事实或法律关系、法官裁量性、需迅速处理、具有形成作用为主要特点。就审理界限而言,德、日最终虽然都接受了形式界限说,将其委诸于立法者的政策,但受各国整体法制环境影响具体表现并不相同。我国民事程序法应注重非讼程序多重功能的发挥,如此既能避免诸多事件转化为纠纷后再以诉讼程序解决,又能解决大量不适应诉讼程序解决的争议。


作为一个聚合性概念,非讼程序最初以各类非讼事件审理程序的形式存在。1898 年德国非讼事件程序法典制定并于通则中确立非讼事件的共通原则、制度及规则后,非讼程序逐渐发展成为一类体系化、独立的民事程序。不过,构成其审理对象的非讼事件在内涵和外延上却并不确定或一致,不同国家及地区类型有所不同,同一国家及地区亦因时期不同而有所不同。我国民事程序法虽然没有采用“非讼程序”、“非讼事件”这组概念,但程序法和实体法对于具有这种性质的程序和事件都有涉及,比如《民事诉讼法》第十五章特别程序所规范的事件,除选民资格案件外,在性质上均属非讼事件。比较而言,我国非讼程序审理对象范围过于狭窄。这种状况既可归因于立法的模糊或者缺失,也源于我国理论上对非讼程序功能认识上的偏颇[1]。近年,因法院诉讼案件审判压力的增大,非讼程序开始受到重视。2012 年 8 月 31 日修改通过的《民事诉讼法》即增加了调解协议确认和实现物权担保两类非讼事件。可以预见,随着民法典制定及我国理论界逐步接受民事程序分类理念[2],还会有更多事件被纳入非讼程序审理范围。但我国理论上至今未就哪些事件可以适用非讼程序展开深入探讨,这无疑会使立法具有盲目性。有鉴于此,借助比较法就大陆法系国家及地区非讼程序审理对象进行整理分析是必要的。考虑到问题的典型性,本文将主要围绕德国和日本两国展开研究。
一、审理对象之一:一般非讼事件
一般非讼事件是指没有争议的非讼事件。这类事件是非讼程序初始形成的基础或者说主体。
(一)一般非讼事件的类型
德、日一般非讼事件范围比较宽泛,它涉及民、商事及家事等法律领域。由于类型复杂,很难整理出全部事件,这里仅就主要事件做一整理。具体而言,民事领域的一般非讼事件包括[3]:宣告社团法人解散、选任清算人、剥夺社团法人的权利能力、许可召集社团总会、选任临时董事、清算人及董事的报酬,这些主要是基于法人内部管理而产生的事件;社团登记、对法人名称等的确定;指定保存分割共有物证书的人;信托关系人(包括受托人、监事、信托管理人、信托监护人等)的选任及改任、信托关系终了、信托关系清算;动产质权实现许可。
商事法律领域是非讼事件集中的主要区域,主要涉及公司非讼事件和拍卖事件。具体而言,公司非讼事件包括:公司登记、命令公司解散、选派或解任公司清算人、撤回股东业务执行权、股东申请检查公司财产、决定清算人报酬额、许可阅览公司相关书类、选任帐薄资料保管者、选定临时管理人、股份有限公司特别清算、公司重整、决算审查人的选任和解任。拍卖事件[4]主要是买受人解除契约后为履行保管义务对物的拍卖以及船舶所有人对运输品的拍卖。
家事法律领域非讼事件较多,主要因为这一领域社会公益性较强,当事人的自由意志与处分权通常会受到较大限制。国家作为一般非讼事件处理的事件类型主要包括[5]:不在者的财产管理及宣告失踪;宣告丧失亲权、管理权;子女姓氏变更;收养许可;许可终止收养;未成年人监护及成年人监护,包括选任监护人、保佐人或者监护监督人,辞任监护人、保佐人或者监护监督人的许可,解任监护人、保佐人或者监护监督人,决定监护人报酬等;继承事件,包括申报限定继承、抛弃继承、选任继承人财产管理人、分割继承遗产、选任遗嘱执行人、给付遗嘱执行人报酬、遗书审查、撤销遗嘱;夫妻财产登记[6];夫妻财产管理的变更。
(二)一般非讼事件的特点
以上虽非德、日一般非讼事件的全部类型,但由这些事件足以反映这类非讼事件的特点:
公益性较强。尽管关于公益性的内涵在我国学界争议较大,但德日等国家及地区学界通常认为所谓公益是对任何不特定第三人的保护[7]。换言之,某一法律行为可能会损害不特定第三人利益时就可以被认为是对公益的损害。这一特点在上述家事事件中自不待言,在民商事法律领域体现也尤为明显。民事法领域以社团法人事件为例,社团法人基于非法目的设立,或者在设立后从事违反公共秩序、善良风俗活动的,在德、日法中均认为是对公益的侵害。日本法中可以宣告该法人解散[8]、德国法中则规定了法院可以剥夺社团法人的权利能力[9]。商事法领域如临时选任公司管理人事件[10],公司负责人缺员或者负责人人数不足的情况下,可能会影响到公司的正常经营活动,进而损害任何与其进行经济往来的第三人的利益,这也属于对公益的侵害。所以日本法和德国法均规定法院可依申请为其选任临时管理人。由此,就避免了损害发生后再以诉讼形式弥补,从而可以最大限度地维护公益。
多体现为继续性事实或法律关系。继续性事实或者法律关系是从时间延续角度展开的。学界关于继续性事实或法律关系的直接讨论较少,但关于继续债的关系讨论较多。从继续性债的关系的描述中,可以大致推论出这类事实或法律关系的特点。德国学者 Wiese 认为,所有的继续性债之关系依其性质可以无限地延续[11];Gschnitzer 认为,一切继续性债之关系能够不消灭地存续,并且在不抵触其本质的前提下,源源生成一系列的权利义务。这种特性可称为“继续性债之关系的不可消耗性”[12]。由此我们可以初步把继续性事实或法律关系的特点概括为时间的无限延续性和行为的持续实施性。诸多一般非讼事件均能体现这一特点。以收养关系为例,收养关系虽因法院宣告而成立,但收养本身就是持续性行为;并且这一关系持续期间,法院始终负有监护职责,一旦发现有法定原因时均可依职权废止该关系。当然,并非所有继续性事实或法律关系均可作为非讼程序审理对象,只有那些存续期间内需要结合各种情势变化借助于国家公权力不断调整的事实或法律关系才能如此。
具有时效性、需迅速处理。所谓时效性是指某种法律事实或法律行为发生时法院必须尽快做出裁判,以避免给关系人生活带来严重影响甚至危害。以监护人选任为例,监护人制度的目的是为了弥补被监护人能力的不足,在监护人缺位时应及时予以确定。再以选任公司清算人为例,在依法不能确认清算人时,事件进展已经陷入僵局。法院必须迅速确认清算人才能化解这种僵局。应指出的是,这一特点在商事非讼事件中体现的尤为突出,这是由商事法律关系的迅速性、定型性、营利性等特点决定的[13]。
裁量性。诸多非讼事件涉及的实体法律规范缺乏明确内涵,仅提供一种指导性判定,需法官结合具体案件综合平衡后始能做出判决。以决定监护报酬事件为例,《德国民法典》第 1836 条 2 款规定,监护法院必须许可向监护人或监护监督人给予报酬。报酬额按照监护人对执行监护有用的专业知识以及监护事务的范围和难度来确定。显然,条款自身并没有提供一个准确的给付标准,具体如何给付需要法官进行裁量。非讼事件的裁量具有两个特点:第一,具有未来性。法官进行的积极性、协助性干预旨在形成某种新的法律状态。诚如三月章教授所言,“非讼事件中法官的裁量性判断是一种创设的、展望的判断”[14]。某些诉讼事件中虽然也存在着“显失公平”等不确定概念需法官进行裁量,但这种裁量是针对已经发生过的事实,法官基于公平所进行的一种回顾性评判,目的是解决已经发生的纠纷。第二,部分非讼事件的裁量虽也具有形成作用,不过它与离婚、婚姻取消等形成诉讼是存在着本质区别的。后者是由法院确认法定形成要件的有无来引起法律关系的变动,是一种与形成要件相联系的法律效果;前者与形成要件无关,只是一种更广泛的行政裁量或者说处分而已。
二、审理对象之二:真正诉讼事件
真正诉讼事件指原本运用诉讼程序解决,后基于合目的性因素被移至非讼程序下审理的诉讼事件。它表面虽为非讼事件,性质上却为诉讼事件。把非讼程序审理对象扩展到真正诉讼事件的做法源于德国,是德国为弥补民事诉讼程序自身缺陷所衍生的一种制度。日本最初并没有系统地、全面地研究这一理论,只是到了二战后才逐渐用它来分析日本的法现象。正因如此,两国关于真正诉讼事件呈现出两种完全相异的立法例。
(一)德国法例
德国法例的特点是以某些特别类型的诉讼事件为真正诉讼事件。从现行法而言,德国法中的真正诉讼事件在民、商事及家事法律领域均有所体现:民事法律领域的真正非讼事件包括[15]:质物拍卖合意不成立时法院的决定、夫妻双方就日常生活事务相互代理的争议、有关增益财产补偿[16]的争议、有关补偿退休金的争议等;商事法律领域的真正诉讼事件包括[17]:有限责任股东或者隐名合伙人关于特别检查权的争议、检查人与发起人间的争议、关于监事组织的争议、出席股东大会股东与董事间关于告知权的争议、公司与年度终结检查人间关于年度结算及营业报告规定解释的争议、特别检查人对年度结算确定的争议、不执行业务股东对红利分配的争议、公司合并或转化为有限公司的争议;家事法上的真正诉讼事件包括:扶养事件、夫妻财产事件、因解除婚约、婚姻、亲子及见面交涉权等而产生的请求事件、同性恋关系事件;其它单行法上的真正诉讼事件,主要见于农业法中关于继承权及延长收益租赁契约的争议、婚姻住宅及家用物处理条例中关于婚姻住宅及家用物分配的争议、住宅所有权及长住权法中关于住宅所有权的争议、恢复法上的有关争议。
类似的以某些特别类型事件作为真正诉讼事件的状况在日本法中亦有存在,尽管它在日本法中未成为主流。典型例就是《日本借地借家法》第 42 条所规定的争议事件。《日本借地借家法》是日本规范土地和建筑物的租赁、借用等流转的法律规范。1966 年借地法修正案明确规定,因情势变更引起的借地条件变更、建筑物扩建和改建的许可、建筑物转让及租赁权让渡和转让的许可、建筑物拍卖·公卖及用地租赁权让渡的许可等[18]诉讼事件改用非讼程序处理。
(二)日本法例
在德、日等国家及地区中,日本法例属于一个较特殊的现象,就是将调停这种非对抗性纠纷解决方式作为非讼事件纳入非讼程序调整范围。这种现象是非讼概念在日本的扩大,也是日本在法移植过程中吸收本国传统要素的产物。不过某种意义上它只是历史的产物,而非理论的逻辑形成。最初引入调停制度的是 1922 年《借家借地调停法》[19],旨在利用情理来维持共同体秩序;1932 年《金钱债务临时调停法》[20]确立了替代调停的审判制度。所谓替代调停的审判是在调停委员会进行的调停没有达成协议希望的前提下,法院认为适当时可以听取调停委员的意见,并权衡双方当事人的衡平,权衡案情,在不违反双方所申请旨意限度内,以职权做出解决案件的裁判[21]。《金钱债务临时调停法》审议过程中,调停被与非讼事件联系在一起。立法者认为,理论上虽然诉讼事件和非讼事件的界限比较模糊,但前者是权利确认后者是权利形成这一点大致是清晰的。如果把诉讼事件简单地在政策上依据非讼程序处理会产生违宪的问题,而调停和替代调停的审判[22]本来属于权利创设,非讼事件具有权利形成的特点,所以将它们解释为非讼事件就不会产生违宪的问题[23]。但这种联系并没有在立法上做出明确规定,1947 年的《日本家事审判法》和 1951 年的《民事调停法》[24]才明确地将调停规定为非讼事件。
日本民事调停主要适用于农事、商事、矿害、交通、公害等民事纠纷领域。家事调停则适用于夫妻同居及其它互相扶助义务、变更财产管理者以及分割共有财产、因婚姻产生费用的分担、指定子女监护人及其它有关子女监护、财产分配、亲权人指定或者变更、废除推定继承人(取消该废除决定)、抚养的处分、遗产分割等家事纠纷[25]及人事诉讼纠纷。2011 年《日本家事审判法》修改时把抚养事件中抚养义务的设定(或取消)和废除推定继承人(或取消该废除决定)移出家事调停[26],仅作为家事审判对象。
关于为什么把调停和替代调停的审判作为非讼事件并且是真正非讼事件。日本学者佐上善和教授认为理由主要在于:第一,它起初是日本为维持共同体秩序而非权利性、非法律性解决争议所确立的制度;第二,调停在强化判断因素的同时也贯彻了强制妥当性,依此谋求纠纷的解决;第三,调停过程中,采用排除私法自治原则、由国家代之补充当事人意思欠缺的职权主义纠纷处理方式,来形成合目的性裁判和新的法律秩序[27]。
(三)真正诉讼事件的特点
德、日真正诉讼事件虽然存在着上述类型和内容的差异,但它们均是一国民事纠纷解决体系在诉讼程序应对社会纠纷出现困难时自我调整的产物,只是实现路径不同,它们的共性仍然是显著的:
所涉及实体法规范亦多具有抽象性特点,需法官自由裁量。真正诉讼事件涉及的实体法规范在设定权利义务时,多数并没有包含具体内容,一般留待民事主体自由决定;在民事主体间约定不清晰发生争议时,只能由法官裁量。例如,《日本民法典》第 707 条规定,在共同继承人没有达成协议或不能达成协议时,各共同继承人可以请求家庭法院对其进行分割;有特别事由时,家庭法院可以规定期间,就遗产的全部或一部分禁止分割。法典如此规定在于,作为遗产的物或者权利的种类与性质千变万化,不同事件下分割方式、时间及地点等具体内容也就差异相当大,很难统一规定。法典规定不明晰也意味着很难采用以当事人主义为基础的对抗方式解决这类争议,因为在对抗结构中当事人必须依照法律规范提出主张并承担证明责任,它是以法律规范明确、确定为前提的。运用非讼程序,法院则可以积极地调查证据、斟酌各种情形,以形成裁量性判断。当然,这种裁量性更多的是一种回顾性评判。
多数真正诉讼事件亦多体现于继续性法律关系中。与一般非讼事件相似,真正诉讼事件亦多存在于继续性法律关系中。以日本法婚姻费用分担争议为例,婚姻费用分担在夫妻关系存续期间内会一直存在,当事人没有约定的情况下只能待争议发生后由法院裁决。其他诸多真正诉讼事件亦具有这一特点。这里易产生疑问的是调停是否属于一种继续性法律关系。从调停适用的范围及目的而言,其主要目的仍是维持既有法律关系。当然,这种维持并不是原封不动,而是修复性维持。调停通过延期清偿、债务减免、变更履行条件等修正合同的不公平,通过排除不公平或定型的法规适用对一般、定型法律关系进行妥当性处理;依此实现法律关系的继续性。
多由形成诉讼转化而来,具有形成的特点。真正诉讼事件多由形成诉讼转化而来,由借助对抗式的形成要件审查转而采纳职权式审查。这样做的原因在于:第一,非讼事件与形成诉讼具有历史亲缘性。非讼程序中“利用裁判的形成”这一观念比形成诉讼概念出现更早,很早就一直有学者主张“形成诉讼本质上就是非讼事件”[28];并且事实上,非讼事件的裁判也多为形成裁判。第二,形成权的审查也符合非讼程序的特点。形成权的行使通常存在当事人单方行为与借助法院形成裁判两种方式。由法院审查形成要件实质就是把本来委诸于私法自治原则处理的法律形成关系基于某种政策考量置于法院监督之下。限制当事人处分权、导入职权主义,由法院运用职权主义进行判断、裁量更符合法院审查的特点。
公益性较强。公益性在家事事件中体现尤为突出,这一点由前述一般非讼事件也可以看出。它不仅涉及到未成年子女或者家庭中弱者利益保护的问题,作为社会的基本组织细胞,它还关系到社会伦理等一系列道德准则。日本在二战不久就借助家事审判和家事调停实现了家事事件的全面非讼化。德国则一直把这类程序规定于民事诉讼法典中,2009 年非讼程序法修改时也把这类程序全部移到了非讼程序法典中,实现了家事争讼事件的全面非讼化[29]。如此做的目的是运用一致程序将相牵连的纠纷、非纠纷尽可能一次性、迅速处理解决。
三、非讼程序审理的界限:诉讼事件与非讼事件的界分
基于上述分析,不难看出一般非讼事件与真正诉讼事件特点大致是相同的。二者的区别只是法院介入时间不同。前者是纠纷未发生时法院即以监护角色参与民事权利义务或法律事实的形成;后者则是待纠纷发生后法院以裁决者的身份介入纠纷的解决。一定意义而言,真正诉讼事件是处于一般非讼事件的延长线。立法者把真正诉讼事件从诉讼程序内移至非讼程序下,目的是摆脱诉讼程序对形式主义的过分追求,转而以迅速、弹性、经济的方式来解决纠纷[30]。随着真正诉讼事件的不断增加,非讼事件的类型结构显然已经发生改变,非讼程序逐步成为了与诉讼程序相并列的一种纠纷解决方式。然而,诉讼程序与非讼程序是两类性质相异的程序,非讼程序缺乏基本的程序保障,程序除追求合目的裁判外,还不得不考虑当事人的程序权利、程序利益等,所以运用非讼程序审理诉讼事件总应是有限度的,否则会损害当事人的程序基本权。那么非讼程序的审理界限止于何处呢?换言之,诉讼事件与非讼事件如何界分呢?
对于这二者的界分,德、日曾经存在着两种基本观点:一是实质界限说。该说认为诉讼事件与非讼事件存在着实质性界限。该说又可区分为目的说、手段说、对象说等观点[31]。二是形式界限说。依照该说,诉讼事件与非讼事件的界分只是立法政策问题,法律规定采用非讼程序审理的就为非讼事件;反之,就是诉讼事件。最初,研究者也一直坚持实质界限,但真正诉讼事件的不断增加致使非讼事件变得越发混杂,最后不得不放弃实质界限的探寻,把之委诸于立法者进行斟酌。目前来看,形式界限说在德、日已逐渐成为主流观点,但这种状况的形成也与各国立法者对非讼程序的调整、修正亦是密不可分;并且,因两国法制整体框架的区别,这一观点的具体实施状况是有所区别的。
(一)德国法例
德国法关于非讼程序审理对象的限制主要来自于《德国基本法》第 103 条第 1 款。这一条款要求任何人都有在法院面前的审问请求权。该权利是德国二战后基于战争对人类基本权利侵害的反思于基本法中确立的,被视为程序保障的基本内容。它在民事诉讼程序中得到了很好确立,但因德国非讼程序法制定后一直到本世纪就没有修订,所以这一权利并没有直接引入法典。不过,虽然法典没有明确规定,但司法实务却通过判例的方式逐渐确立了它在非讼程序中程序基本权的地位。由此,运用非讼程序审理诉讼事件自然也不会产生违宪问题。2008 年德国非讼程序法修改时在法典中直接规定了审问请求权的各项内容。至此,运用非讼程序审理诉讼事件于立法上已经完全没有障碍。
(二)日本法例
日本关于非讼程序审理对象的限定也主要来自于宪法的规定。《日本宪法》第 32 条规定,任何人都不能被剥夺在法院接受裁判的权利。第 82 条第 1 款规定,裁判的对审和判决在公开的法庭上进行。这两个条款同时使用了“裁判”的用语,就它在两个条款内含义是否一致存在着否定说和肯定说两种观点。否定说认为,两个条款中运用的“裁判”没有任何关联:第 32 条是指国民在法院接受裁判的权利,强调审判权只能由法院行使;第 82 条第 1 款强调的对审和判决这两种审判行为必须在公开的法庭上完成。换言之,第 32 条并没有国民必须接受诉讼程序裁判的意思;第 82 条第 1 款也没有说所有的裁判都必须经过对审程序[32]。但肯定说却认为这两个条款存在着关联:第 32 条所谓的裁判,除第 82 条第 2款规定的例外情形外,都必须在公开的法庭上以对审和判决的方式进行。对于这两个宪法条款的不同理解直接影响到了非讼程序审理的界限。依据否定说,只要裁判是由法院做出的就符合宪法,法院运用非讼程序审判诉讼事件也不构成违宪;肯定说则认为,诉讼事件必须采用公开、对审及判决的方式进行审判,这意味着诉讼事件不能运用非讼程序审理。20 世纪 60 年代后,肯定说一直居于通说地位。
为解决立法中出现的上述冲突,日本最高法院将权利区分为实体性权利义务(纯粹诉讼事件)与具体内容(非纯粹诉讼事件)。前者涉及到权利义务自身是否存在必须通过公开、对审及判决的方式审理;后者可以采用非讼程序由法院从监护的立场进行裁判。并且,运用非讼程序做出裁判后不影响关系人对于实体性权利义务自身的争执。日本最高法院是这样阐述自己的理由的:“宪法第 82 条规定裁判的对审及判决需要在公开的法庭上进行。但是就什么样的事项必须在公开的法庭上采用对审及判决,宪法并没有设置任何的规定。由于确定法律上实体权利义务本身为固有司法权的主要作用,相关争讼通过非讼事件程序或者审判程序以决定形式裁判是回避前述宪法的规定,即使是通过立法方式也是不允许的。因而,关于该条款的合理解释应是,对于法律上实体权利义务的争议,应当在公开的法庭上采用对审及判决形式。……为了促进当事人协议解决,首先可以尝试调停,调停不能的再转移到审判程序,在非公开的形式下继续审理,事实的探知及必要的证据调查则由法院依职权进行。比起诉讼程序而言,这种方式能够实现简易迅速地审理,采用决定的形式也更符合有关身份关系事件的特点。但是不能否认的是,这些义务仍然是实体法上的权利义务,所以终局性地确定权利义务本身还需要在公开的法庭上通过对审及判决的方式做出。……在民法没有具体规定时,家庭法院从监护的立场出发,基于合目的性观点,通过行使裁量权形成权利的具体内容是必要的。此时,家事审判法的审判具有形成效力,它在性质上为非讼事件的裁判,因而不需要通过对审及判决的方式做出。……判决确定后,虽然关系人不能就裁判的形成效力进行争执,但在公开法庭上通过对审及判决的方式就同居权利义务本身进行争执的途径并没有封闭。”[33]
这种选择反映了日本最高法院在解释非讼程序审理界限的艰难选择:一方面它力图保持非讼程序功能扩展的合宪性,发挥非讼程序在民事纠纷解决领域上的作用;另一方面又要防止运用这一程序可能对民众程序基本权的侵害。不过,最高法院所担心的侵害程序基本权问题随着 2011 年 5 月 25 日非讼事件程序法和家事事件程序法通过已基本得到解决。这次立法修订全面强化了当事人及其他程序关系人的程序保障,宪法第 32 条的理念在非讼程序中亦得到了全面落实。
结 语
非讼程序背后蕴含着深刻的事件类型化法理,这既能够为非讼事件提供一般性程序,又可以结合事件自身特点制定特殊的审理规则;借助程序的运行,既能够发挥国家监护作用预防各类纠纷的发生,又能够在纠纷发生后迅速、快捷地予以解决。这就使实体法所蕴含的立法价值和目的考量得以充分实现。另外,非讼程序功能并非我国理论界通常理解的仅是确认事实、预防纠纷。真正诉讼事件大量增加后,形成已经构成了非讼程序的基本功能之一。通过真正诉讼事件,它实质上发挥着诉讼程序“减压阀”的作用。尤其值得注意的是,它还解决了调停这种东亚传统纠纷解决方式在现代西方法制内如何定位的问题。因而,可以预见非讼程序完善必定会成为克服我国民事司法内容诸多困境的有效路径之一。



注释:
[1] 郝振江:《论非讼程序在我国的重构》[J],《法学家》2011 年第 4 期。
[2] 关于民事程序分类理念的论述,请参见傅郁林:《分界•分流•分层•分类——我国民事诉讼法修订的基本思路》[J],《江苏行政学院学报》2007 年第 1 期;王亚新:《民事诉讼法修改中的程序分化》[J],《中国法学》2011 年第 4 期。
[3]参见《日本一般社团法人及财团法人法》第 47 条、第 75 条 2 项、第 87 条、第 197 条、第 188 条、第 210 条、第 216 条、第 261 条;《日本民法典》第 40 条、第 75 条、第 262 条第 3 款、第 354 条;《日本非讼事件法》第 92 条、第 93 条;《日本信托法》第 57 条第 2 项、第46 条第 1 项、第 123 条第 6 项、第 131 条第 5 项、第 165 条第 1 项、第 180 条第 1 项。《德国民法典》第 21、29、37、43、55 条;1898 年《非讼事件程序法》第 159 条。(文中涉及的日本民法典条款请参见渠涛:《最新日本民法》[M],法律出版社 2006 年版;德国民法典条款参见陈卫佐:《德国民法典》(第 2 版)[M],法律出版社 2007 年版)

湖南省国家建设项目审计监督办法

湖南省人民主政府


湖南省国家建设项目审计监督办法



第234号

《湖南省国家建设项目审计监督办法》已经2008年11月12日省人民政府第16次常务会议通过,现予公布,自2009年2月1日起施行。

省 长  周强

二○○八年十二月十二日

湖南省国家建设项目审计监督办法

第一条  为加强国家建设项目的审计监督,规范投资行为,提高投资效益,促进廉政建设,根据《中华人民共和国审计法》、《湖南省审计监督条例》等法律法规,结合本省实际,制定本办法。

第二条  本省的国家建设项目(以下简称建设项目)应当依法接受审计监督。

勘察、设计、施工、监理、采购、供货、咨询、代理等单位与建设项目直接有关的财务收支,也应当依法接受审计监督。

第三条  本办法所称建设项目包括下列投资或者融资为主的基本建设项目、技术改造项目:

(一)财政性资金占项目总投资的百分之五十以上的;
(二)政府投资者实质上拥有项目建设或者运营控制权的;
(三)接受或者使用社会捐赠、国际组织和外国政府援助、贷款的;

(四)社会公益性资金投资的;
(五)其他依法应当接受审计监督的。
第四条  县级以上人民政府审计机关按照审计管辖权限开展建设项目预算执行情况审计和竣工决算审计。
县级以上人民政府其他有关部门、金融机构,应当在各自的职责范围内协助审计机关做好建设项目审计监督工作。

第五条  任何单位和个人不得拒绝、阻碍审计机关依法进行建设项目审计。

审计机关审计建设项目,可以向有关单位和个人调查取证,被调查的单位和个人应如实反映情况,并提供材料或者证据。

第六条  审计机关和审计人员办理建设项目审计事项,应当客观公正、实事求是、廉洁奉公、保守秘密。

第七条  审计机关实施建设项目审计所需专项经费,由本级人民政府予以保障。

第八条  审计机关审计建设项目,可以聘请社会中介组织和具有与审计事项相关专业知识的人员参加。审计机关应当加强对聘请机构和人员的监督管理。

第九条  对本办法第三条规定的建设项目,发展改革部门、建设项目主管部门应当自建设项目和投资计划批准(核准、备案)之日起20日内,将建设项目审批文件和投资计划抄送审计机关;建设单位应当自建设项目开工后30日内将建设项目投资规模和资金来源等基本情况报审计机关。

第十条  审计机关应当将拟审计的建设项目编入本机关年度审计项目计划。
审计机关应当将纳入年度审计项目计划的建设项目名单抄送财政部门。
审计机关根据本级政府同意的年度审计项目计划和政府指令对建设项目实施审计。

第十一条  实施建设项目预算执行情况审计,主要审计下列事项的真实性、合法性和有效性:

(一)建设项目投资情况;
(二)建设项目合同中与建设资金相关条款内容及履行情况;
(三)现场签证及设计变更情况;
(四)工程造价情况;
(五)建设项目设备、材料等物资采购和工程管理情况;
(六)建设项目的财务收支情况;
(七)建设项目的勘察、设计、施工、监理、咨询、代理等单位资质等级及其收取费用标准;

(八)依法应当审计的其他事项。
第十二条  实施建设项目竣工决算审计,主要审计下列事项的真实性、合法性和有效性:

(一)竣工决算报表和竣工决算说明书;
(二)建设项目规模及总投资预算的执行情况,资金到位情况以及对项目建设的影响;

(三)征地拆迁、勘察、设计、监理、咨询、代理等费用支出;

(四)招标投标的财务收支情况;
(五)建设项目建筑安装工程投资、设备投资、待摊投资、其他投资的列支内容和分摊、转出、核销情况;建设单位的管理费提取和开支;

(六)交付使用资产情况;
(七)建设项目收入的来源、分配、上缴和留成使用情况;
(八)建设项目投资包干指标完成和包干结余资金的上缴、留成、分配、使用情况;

(九)工程造价及工程价款结算和支付情况;
(十)税费的缴纳情况;
(十一)建设项目尾工工程的未完工程量和预留建设资金情况;

(十二)现场签证和设计变更情况;
(十三)建设项目投资的效益情况;
(十四)依法应当审计的其他事项。
第十三条  建设单位以及与建设项目直接有关的勘察、设计、施工、监理、采购、供货、咨询、代理等单位(以下统称被审计单位),应当按照审计机关的要求提供资料,不得拒绝、拖延、谎报。被审计单位及其负责人对本单位所提供资料的真实性、完整性负责。
审计机关应当在规定期限内完成建设项目审计。
第十四条  财政部门对建设项目进行竣工决算评审的,应当自竣工决算评审后7日内,将评审结论抄送审计机关。
审计机关进行建设项目审计,可以核查、利用财政部门对建设项目作出的评审结论。

第十五条  审计机关对社会中介机构出具的建设项目工程造价审计报告进行核查,有关社会中介机构应当予以配合。经核查,有关社会中介机构出具的建设项目工程造价审计报告存在问题的,该社会中介机构应当根据审计机关核查结果修改或者重新出具建设项目工程造价审计报告。

第十六条  纳入审计机关年度审计项目计划的建设项目,未经审计机关审计,有关部门和单位不得办理有关竣工验收手续和财务决算。

第十七条  审计核减的建设项目资金,按有关规定处理。建设单位多付、违规支付的工程款,由审计机关责令建设单位或者移送有关部门追回;被追回的资金按有关规定处理。被审计单位应计、应缴而未计未缴的各种税费,依法追缴。
第十八条  被审计单位及其有关人员在建设项目中违法违规行为,属于审计机关处理处罚职权范围内的,由审计机关依照国家法律、法规、规章和有关规定处理处罚,并建议有关部门对有关责任人给予行政处分;对不属于审计机关处理处罚职权范围内的,移送有关部门处理处罚,有关部门应当依法及时作出处理处罚,并将处理处罚结果书面通知审计机关;构成犯罪的,移送司法机关追究刑事责任。

第十九条  社会中介机构承办建设项目工程造价审计、审核业务,有下列行为之一的,审计机关核查后向社会公告核查结果,并建议有关部门依法给予行政处罚:

(一)故意少算或者高估冒算工程造价的;
(二)为建设单位出具虚假审计报告的;
(三)其他的违法违纪违规行为。
第二十条  审计人员有下列行为之一的,依法给予行政处分;构成犯罪的,移送司法机关追究刑事责任:

(一)明知与被审计单位或者审计事项有利害关系而不主动回避造成严重后果的;

(二)泄露国家秘密或者被审计单位商业秘密的;
(三)索贿、受贿的;
(四)隐瞒被审计单位重大违法违纪违规行为的;
(五)滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的;
(六)其他影响公正执行公务造成严重后果的。
第二十一条  本办法自2009年2月1日起施行。



股份制商业银行董事会尽职指引(试行)

中国银行业监督管理委员会


股份制商业银行董事会尽职指引(试行)

第一章 总则


  第一条 为规范股份制商业银行(以下简称商业银行)董事会的运作,有效发挥董事会的决策和监督功能,维护商业银行安全、稳健运行,根据《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》和《中华人民共和国商业银行法》,制定本指引。

  第二条 董事会应当诚信、勤勉地履行职责,确保商业银行遵守法律、法规、规章,切实保护股东的合法权益,并关注和维护存款人和其他利益相关者的利益。

  第三条 董事会应当充分掌握信息,对商业银行重大事务作出独立的判断和决策,不应以股东或高级管理层的判断取代董事会的独立判断。

  第四条 董事会应当确保其具有足够合格的人员和完善的治理程序,专业、高效地履行职责。必要时,可以就商业银行有关事务向专业机构或专业人员进行咨询。

  第五条 董事会应当推动商业银行建立良好、诚信的企业文化和价值准则。



第二章 董事会的职责



  第六条 董事会对股东大会负责,并依据《中华人民共和国公司法》和商业银行章程行使职权。

  第七条 董事会承担商业银行经营和管理的最终责任,依法履行以下职责:

  (一)确定商业银行的经营发展战略;

  (二)聘任和解聘商业银行的高级管理层成员;

(三)制订商业银行的年度财务预算方案、决算方案、风险资本分配方案、利润分配方案和弥补亏损方案;

  (四)决定商业银行的风险管理和内部控制政策;

  (五)监督高级管理层的履职情况,确保高级管理层有效履行管理职责;

  (六)负责商业银行的信息披露,并对商业银行的会计和财务报告体系的完整性、准确性承担最终责任;

  (七)定期评估并完善商业银行的公司治理状况;

(八)法律、法规规定的其他职责。

第八条 董事会和高级管理层的权力和责任应当以书面形式清晰界定,并作为董事会和高级管理层有效履行职责的依据。

  第九条 董事会应当确保商业银行制定发展战略,并据此指导商业银行的长期经营活动。商业银行发展战略应当充分考虑商业银行的发展目标、经营与风险现状、风险承受能力、市场状况和宏观经济状况,满足商业银行的长期发展需要,并对商业银行可能面临的风险作出合理的估计。

  第十条 在确定商业银行发展战略时,董事会应当与高级管理层密切配合。发展战略确定后,董事会应当确保其传达至商业银行全行范围。

第十一条 董事会应当监督商业银行发展战略的贯彻实施,定期对商业银行发展战略进行重新审议,确保商业银行发展战略与经营情况和市场环境的变化相一致。

  第十二条 董事会负责审议商业银行的年度经营计划和投资方案。除一般银行业务范围内的投资外,重大投资应当获得董事会的批准。

第十三条 董事会承担商业银行资本充足率管理的最终责任,确保商业银行在测算、衡量资本与业务发展匹配状况的基础上,制定合理的业务发展计划。

商业银行的资本不能满足经营发展的需要或不能达到监管要求时,董事会应当制定资本补充计划并监督执行。

  第十四条 董事会应当保证商业银行建立适当的风险管理与内部控制框架,有效地识别、衡量、监测、控制并及时处置商业银行面临的各种风险。

  第十五条 董事会应当定期听取高级管理层关于商业银行风险状况的专题评价报告,评价报告应当对商业银行当期的主要风险及风险管理情况进行分析。

第十六条 董事会应当定期对商业银行风险状况进行评估,确定商业银行面临的主要风险,确定适当的风险限额,并根据风险评估情况,确定并调整商业银行可以接受的风险水平。

  第十七条 董事会应当对商业银行发生的重大案件、受到行政处罚或面临重大诉讼的情况给予特别关注,要求高级管理层就有关情况及时向董事会报告并责成其妥善处理。

  第十八条 董事会应当持续关注商业银行的内部控制状况及存在问题,推动商业银行建立良好的内部控制文化,监督高级管理层制定相关政策和程序以及整改措施以实施有效的内部控制。

  第十九条 董事会应当持续关注商业银行内部人和关联股东的交易状况,对于违反或可能违反诚信及公允原则的关联交易,董事会应责令相关人员停止交易或对交易条件作出重新安排。

  第二十条 董事会应当通过下设的关联交易控制委员会对关联交易进行管理,重大关联交易应当由关联交易委员会审查后提交董事会审批。

独立董事应当对重大关联交易的公允性以及内部审批程序的执行情况发表书面意见。

第二十一条 董事会应当确保商业银行制定书面的行为规范准则,对各层级的管理人员和业务人员的行为规范作出规定,同时应明确要求各层级员工及时报告可能存在的利益冲突,且应规定具体的问责条款,并建立相应的处理机制。

  第二十二条 董事会负责商业银行的信息披露工作,制定规范的信息披露程序,依法确定信息披露的范围和内容,制定合规的披露方式,保证所披露信息的真实、准确、完整,并承担相应的法律责任。

  第二十三条 董事会应当定期开展对商业银行财务状况的审计,持续关注商业银行会计及财务管理体系的健全性和有效性,及时发现可能导致财务报告不准确的因素,并向高级管理层提出纠正意见。

第二十四条 董事会应当定期评估商业银行的经营状况,评估包括财务指标和非财务指标,并以此全面评价高级管理层成员的履职情况。

第二十五条 董事会应当建立信息报告制度,要求高级管理层定期向董事会、董事报告商业银行经营事项。信息报告制度至少应当包括以下内容:

(一)向董事会、董事报告信息的内容及其最低报告标准;

  (二)信息报告的频率;

  (三)信息报告的方式;

  (四)信息报告的责任主体及报告不及时、不完整应当承担的责任;

  (五)信息保密要求。

  第二十六条 董事会应当定期听取商业银行审计部门和合规部门关于内部审计和检查结果的报告。

第二十七条 董事会在履行职责时,应当充分考虑外部审计机构的意见,并可以聘请专业机构或专业人员提出意见,有关费用由商业银行承担。



第三章 董事会会议的规则与程序



  第二十八条 董事会会议包括董事会例会和董事会临时会议。董事会应当根据商业银行的需要召开董事会会议,但应当至少每年召开四次董事会例会。

  第二十九条 董事会应当制定完备的董事会议事规则,包括通知、文件准备、召开方式、表决方式、会议记录及其签署、董事会的授权规则等。

  第三十条 董事会会议应当按程序召开。

董事会会议应当在会议召开前通知全体董事,并及时在会前提供足够的和准确的资料,包括会议议题的相关背景资料和有助于董事作出决策的相关信息和数据。董事会例会至少应当在会议召开十日前通知所有董事。

  第三十一条 董事会会议应当由二分之一以上董事出席方可举行。

董事应当亲自出席董事会会议,因故不能出席的,应当委托其他董事代为出席,委托书中应当载明授权范围。

第三十二条 董事会应当以会议形式对拟决议事项进行决议。董事会会议表决实行一人一票制。董事会作出决议,应当经全体董事过半数通过。

第三十三条 董事会会议可以采取通讯表决的形式,但应当符合以下条件:

  (一)商业银行章程或董事会议事规则规定可以采取通讯表决方式,并对通讯表决的范围和程序作了具体规定;

  (二)通讯表决事项应当至少在表决前三日内送达全体董事,并应当提供会议议题的相关背景资料和有助于董事作出决策的相关信息和数据;

  (三)通讯表决应当采取一事一表决的形式,不得要求董事对多个事项只作出一个表决;

  (四)通讯表决应当确有必要,通讯表决提案应当说明采取通讯表决的理由及其符合商业银行章程或董事会议事规则的规定。

第三十四条 特别重大的事项不应采取通讯表决的形式,这些事项由商业银行章程或董事会议事规则规定,但至少应当包括利润分配方案、风险资本分配方案、重大投资、重大资产处置、聘任或解聘商业银行高级管理层成员等。

  第三十五条 董事对董事会拟决议事项有重大利害关系的,应有明确的回避制度规定,不得对该项决议行使表决权。该董事会会议应当由二分之一以上无重大利害关系的董事出席方可举行。董事会会议作出的批准关联交易的决议应当由无重大利害关系的董事半数以上通过。



第四章 董事会专门委员会



  第三十六条 董事会可以根据需要,设立专门委员会,专门委员会经董事会明确授权,向董事会提供专业意见或根据董事会授权就专业事项进行决策。

  第三十七条 董事会的相关拟决议事项应当先提交相应的专门委员会进行审议,由该专门委员会提出审议意见。

除董事会依法授权外,专门委员会的审议意见不能代替董事会的表决意见。

  第三十八条 董事会各专门委员会应当有清晰的目标、权限、责任和任期。

各专门委员会的议事规则和工作程序由董事会制定。各专门委员会应制定年度工作计划并定期召开会议。

第三十九条 董事会各专门委员会成员应当是具有与专门委员会职责相适应的专业知识和经验的董事。各专门委员会在必要时可以聘请专业人士就有关事项提出意见,但应当确保不泄露商业银行的商业秘密。

第四十条 商业银行董事会应当建立审计委员会、风险管理委员会和关联交易控制委员会。注册资本在10亿元人民币以上的商业银行,应当建立战略委员会、提名委员会和薪酬委员会。注册资本在10亿元人民币以下的商业银行亦应有类似功能的小组或专岗,利用本行或市场咨询中介资源做好相应工作。

法律、法规、规章规定应当建立其他专门委员会的,商业银行董事会应当建立相应的专门委员会。

商业银行董事会可以根据银行自身的情况确定下设专门委员会的数量和名称,但不应妨碍董事会履行本指引规定的董事会和各下设专门委员会的各项职能。

第四十一条 审计委员会负责检查商业银行的会计政策、财务状况和财务报告程序,检查商业银行风险及合规状况。

审计委员会负责商业银行年度审计工作,并就审计后的财务报告信息的真实性、完整性和准确性作出判断性报告,提交董事会审议。

审计委员会的负责人应当是独立董事。

第四十二条 风险管理委员会负责监督高级管理层关于信用风险、市场风险、操作风险等风险的控制情况,对商业银行风险及管理状况及风险承受能力及水平进行定期评估,提出完善银行风险管理和内部控制的意见。

第四十三条 关联交易委员会根据《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》负责关联交易的管理,及时审查和批准关联交易,控制关联交易风险。

第四十四条 战略委员会负责制定商业银行经营目标和长期发展战略,监督、检查年度经营计划、投资方案的执行情况。

第四十五条 提名委员会负责拟定董事和高级管理层成员的选任程序和标准,对董事和高级管理层成员的任职资格和条件进行初步审核,并向董事会提出建议。

  第四十六条 薪酬委员会负责拟定董事和高级管理层的薪酬方案,向董事会提出薪酬方案的建议,并监督方案的实施。

  第四十七条 各专门委员会应当定期与高级管理层及部门负责人交流商业银行的经营和风险状况,并提出意见和建议。

  第四十八条 专门委员会成员应当持续跟踪专门委员会职责范围内商业银行相关事项的变化及其影响,并及时提请专门委员会予以关注。

  第四十九条 董事会应当设立专门办公室,负责董事会的日常事务。



第五章 董事



  第五十条 董事对商业银行及全体股东负有诚信与勤勉义务。董事应当按照相关法律、法规、规章及商业银行章程的要求,认真履行职责,维护商业银行和全体股东的利益。

  第五十一条 董事应当具备履行职责所必需的知识、经验和素质,具有良好的职业道德,并通过银行业监督管理机构的任职资格审查。

  第五十二条 董事不可以在可能发生利益冲突的金融机构兼任董事。

第五十三条 董事会应当制定规范、公开的董事选举程序,经股东大会批准后实施。

董事会应当在股东大会召开前一个月向股东披露董事候选人的情况以确保股东在投票时对候选人有足够的了解。

  第五十四条 董事会应当根据商业银行的规模和业务状况,确定董事会合理的规模和人员构成。

为保证董事会的独立性,董事会中应当有一定数目的非执行董事。注册资本在10亿元人民币以上的商业银行,独立董事的人数不得少于3人。

上款所称非执行董事是指在商业银行不担任经营管理职务的董事。独立董事是指不在银行担任除董事以外的其他职务,并与所受聘银行及其主要股东不存在任何可能妨碍其进行独立、客观判断关系的董事。

第五十五条 董事会设立董事长一名,董事长由董事会以全体董事的过半数选举产生。董事长和行长应当分设。

  第五十六条 董事长行使下列职权:

(一)主持股东大会和召集、主持董事会会议;

  (二)检查董事会决议的执行情况;

(三)签署银行股票和债券。

在董事会就有关事项进行决议时,董事长不得拥有优于其他董事的表决权。法律、法规、规章、银行章程另有规定的除外 。

  第五十七条 董事应当投入足够的时间履行职责。董事应当每年亲自出席至少三分之二以上的董事会会议。

未能亲自出席董事会会议又未委托其他董事代为出席的董事,应对董事会决议承担相应的法律责任。

  第五十八条 董事在董事会会议上应当独立、专业、客观地提出提案或发表意见。

第五十九条 董事个人直接或者间接与商业银行已有的或者计划中的合同、交易、安排有关联关系时,不论有关事项在一般情况下是否需要董事会批准同意,董事均应及时告知关联关系的性质和程度。董事会办公室负责将有关关联交易情况通知董事会其他成员。

  第六十条 董事应当持续地了解和关注商业银行的情况,并对商业银行事务通过董事会及其专职委员会提出意见、建议。



第六章 董事会尽职工作的监督



第六十一条 商业银行股东大会和监事会依法对董事会的履职情况进行监督。

第六十二条 银行业监督管理机构对商业银行董事会的尽职与否进行监督,定期约见商业银行董事会成员,根据需要列席商业银行董事会相关议题的讨论与表决,就商业银行的经营业绩、风险管理及内部控制等情况进行评价,交流监管关注事项。

银行业监督管理机构可以组织开展专项现场检查,对董事会尽职情况进行监督。

  第六十三条 商业银行应当在每一会计年度结束四个月内向银行业监督管理机构提交至少包括以下内容的董事会尽职情况报告:

  (一)董事会会议召开的次数;

  (二)董事履职情况的评价报告;

  (三)经董事签署的董事会会议的会议材料及议决事项。

  第六十四条 银行业监督管理机构认为商业银行董事、董事会存在不尽职行为的,可视情况采取以下措施:

  (一)责令董事、董事会对不尽职情况作出说明;

  (二)约见该董事或董事会全体成员谈话;

  (三)以监管意见书的形式责令改正。

  第六十五条 商业银行董事会未能尽职工作,逾期未改正的,或其行为严重危及商业银行的稳健运行、损害存款人和其他客户合法权益的,银行业监督管理机构将视情形,采取下列措施:

  (一)责令控股股东转让股权或者限制有关股东的权利;

  (二)责令调整董事、高级管理人员或者限制其权利;

  (三)限制分配红利和其他收入;

  (四)其他法律规定的纠正措施。



第七章 附则



  第六十六条 本指引适用于中国境内设立的股份制商业银行和城市商业银行。上市银行除遵守本指引外,还应同时遵守中国证券监督管理委员会的相关规定。

  第六十七条 本指引由中国银行业监督管理委员会负责解释。

第六十八条 本指引自印发之日起施行。



中国银行业监督管理委员会二○○五年九月十二日印发