近年来，随着一些行政违法案件日益组织化、智能化、秘密化，采用常规的检查手段已经难以满足打击行政违法行为、制裁违法行为人的需要，于是刑事司法中的诱惑侦查手段越来越受到一些行政执法部门的青睐。这种行政执法，我将其称为“钓鱼式”行政执法。从目前我国行政执法的实际状况来看，在公安、交通、技监等行政机关的行政执法活动中，“钓鱼式”行政执法有不同程度的存在。
一、“钓鱼式”行政执法的概念

　 在刑事侦查活动中，诱惑侦查被当作一种正当的侦查技术和手段。广泛地应用于许多隐蔽性强、侦查难度大的案件，诸如贩毒、非法武器交易、走私等。诱惑侦查是指享有侦查权的警察、司法人员或他们的代理人为获得对某人提起刑事诉讼的证据，故意设置圈套，而诱使某人实施某种犯罪行为，待犯罪行为实施时或者结果发生后，当场对其进行拘捕的一种特殊的侦查手段和方法。“钓鱼式”执法，是刑事司法中的诱惑侦查手段在行政执法活动中的运用，是指行政主体及其工作人员特意设计一些能诱发行政违法的情境，或者根据违法活动的倾向性向行政相对人或者其他调查对象提供实施的机会和相关环境条件，以此来收集相关证据和掌握相关信息，并对行政违法相对人作出相应的处理。

二、“钓鱼式”行政执法的特征

1、从性质上来看。“钓鱼式”行政执法是一种行政执法行为。行政执法是特定的行政主体为执行有关法律规范，依照法定职权。就特定的具体事项对特定的公民法人或其他组织作出的直接或间接影响其权利义务的行为。“钓鱼式”行政执法作为一种行政执法行为。与前述的诱惑侦查在性质上是完全不同的，诱惑侦查属于刑事司法行为。

2、从主体上来看，“钓鱼式”行政执法的实施主体具有特定性。与一般的群众举报相区别，“钓鱼式”行政执法的“钓鱼”者必须是享有行政调查权的公务人员或他们的代理人，因而。“钓鱼式”行政执法是在行政主体主导和控制下的一种执法活动。举报是《宪法》和法律赋予公民的一项广泛的民主权利，是公民的一种自发举动，是公民就行政违法行为向相应的行政主体进行检举和揭发的自发行为。当然，有些“钓鱼式”行政执法的诱使者是一般公民，但其是受行政主体的委托而进行的，其所实施的行为不是一种自发行为。

　 3、从客观方面来看，“钓鱼式”行政执法的手段具有诱惑性。行政主体在行政活动中享有行政调查权，行政调查可以公开进行，也可以暗中进行，也就是我们通常所说的明查暗访。“钓鱼式”行政执法是指行政主体在案件的调查阶段采取了诱惑调查的手段，即通过采取种种诱惑性手段，如提供实施行政违法行为的种种客观便利条件等，引诱被调查对象进行行政违法活动。正常行政执法活动中的明查暗访不使用诱惑性手段。是否采用诱惑性手段是一般行政执法与“钓鱼式”行政执法的最主要区别。

4、从主观方面来看。“钓鱼式”行政执法的实施者处于积极主动的态势。“钓鱼式”行政执法是特定的行政主体为破获特殊案件而积极主动地采取诱惑性手段，在案件调查阶段，被诱惑者的整个活动过程处于行政主体的严密监控之下，违法行为实施时或结果发生后，就是被诱惑者被抓之时，所有的调查取证工作也几乎同时结束，而且往往是在违法现场。这是“钓鱼式”行政执法的最大优点。

5、从针对的对象来看，“钓鱼式”行政执法针对的对象是不特定的相对人，不论其主观上有没有违法意图，但不包括已有一定证据证明有违法行为的相对人。如果行政主体在有一定证据证明行为人有违法行为但一直无法将其抓获的情况下，采取诱惑性手段将其抓获。然后以原先已有证据证明的违法行为对其作出处理，此时行政主体的执法行为并不是“钓鱼式”行政执法。因为在该种执法行为中，诱惑性手段本身仅仅是一种抓捕手段，行为人将来所可能受到的惩罚源自其以前的违法行为，而与因被诱惑所实施的行为无关。

三、“钓鱼式”行政执法的基本类型

　 我国法学界认为，在刑事侦查领域，“犯意诱发型”与“机会提供型”是诱惑侦查的两种基本类型。

第一种类型“犯意诱发型”是指侦查人员自己或利用第三人促使被诱惑者产生犯罪意图继而实施犯罪。它的基本特征是：被诱惑者虽被侦查人员认为是犯罪嫌疑人，实际上其本身并无犯罪意图。而正是侦查人员自己或利用第三人采取了主动、积极的刺激行为促使他在强烈的诱惑下产生犯意，进而实施了犯罪行为。

第二种类型“机会提供型”是指针对被诱惑者已有犯罪意图，为了使其犯罪行为暴露并置于侦查人员的控制之下，侦查人员自己或利用第三人为其提供犯罪的机会或场所，由被诱惑者实施犯罪行为。“机会提供型”的最大特征就是，被诱惑者原本就有犯罪意图且有实施犯罪行为的极大可能，并非是在侦查机关的诱惑下才产生犯意，侦查机关只是为其设计了犯罪的时间与场所等，使其犯罪行为在“控制下完成”，从而达到人赃俱获的效果。就诱惑侦查而言，理论界还有“抓捕手段型”的分类。“抓捕手段型”是指警察在有一定证据证明行为人有犯罪行为但一直无法将其捉拿归案的情况下，采取欺骗性侦查手段将其抓获，然后以原先已有证据证明的犯罪行为要求起诉。在该种诱惑侦查中，诱惑侦查行为本身仅仅是一种抓捕手段，行为人将来所可能受到的惩罚源自其以前的犯罪行为，而与因被诱惑所实施的行为无关。本人认为，就“钓鱼式”行政执法而言。“抓捕手段型”不能作为“钓鱼式”行政执法的类型之一。

四、“钓鱼式”行政执法的法理辨析

国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，从六个方面规定了全面推进依法行政、建设法治政府的基本要求：合法行政、合理行政、程序正当、高效使民、诚实守信、权责统一。对照以上六方面的具体要求，笔者认为“钓鱼式”行政执法违背了建设法治政府的要求：

第一，“钓鱼式”行政执法不符合合法行政的要求。

合法行政要求行政机关从事执法活动必须有合法依据，但是查阅相关执法依据，我们无法找到“钓鱼式”行政执法的合法依据。与之相反，我们看到的是“钓鱼式”行政执法违法的依据。《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定：行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查和收集有关证据。2002年10月1日起施行的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条明确规定：“严重违反法定程序收集的证据材料”和“以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料”不能作为定案依据。江苏省公安厅制定的《关于办理卖淫嫖娼案件的指导意见》，明确提出严禁民警以诱导他人实施卖淫、嫖娼等方式查处卖淫嫖娼案件；调查取证时，应注意尊重和保护当事人的人格权、隐私权，防止侵犯人权等等。

　 第二。“钓鱼式”行政执法不符合合理行政的要求。

行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。对普通违法行为进行查处时采用诱惑性行政执法存在违反比例原则的嫌疑。在刑事诉讼过程中，诱惑性侦查的采取是非常谨慎的，通说认为，诱惑性侦查仅是一种补充性、特殊性的侦查手段，不能作为一种常规侦查手段，只有在无明显被害人案件、系列犯罪等案件中使用，而能够通过其他侦查方法查处的案件尽可能不通过诱惑侦查的方式实现，因为诱惑侦查会带来一系列的难以预料的法律后果。在对社会秩序构成最严重破坏的刑事案件的查处过程中，采用诱惑性侦查尚是如此谨慎和小心，有着适用范围的严格控制。而行政机关运用诱惑手段取证以证明相对人违法的行为，多数属于轻微的违法。这种轻微违法，其恶性程度远不及刑事犯罪那么严重。因此，“钓鱼式”行政执法存在违反比例原则的嫌疑。

　 第三，“钓鱼式”行政执法不符合程序正当的要求。

“钓鱼式”行政执法立案、调查、处理一气呵成，并且往往是由同一批执法人员来实施，与行政法的正当程序要求有较大出入。“钓鱼式”行政执法分为“连意诱发型”和“机会提供型”两种基本类型。“违意诱发型”是先有诱惑，后有违法，再有调查，有时甚至是诱惑实施违法行为与调查同时进行，违背了先有违法事实后有立案调查的行政执法程序规定．其非正当性应无争议。但对于“机会提供型”。有人认为其并没有违反程序正当的要求。笔者认为，“机会提供型”同样缺乏正当性。试想，诱惑人员本可将处于萌芽状态的违法扼杀在摇篮之中为何偏要提供机会让其发生?这有何正当性?更何况，有违法倾向并不必然导致违法行为的发生。况且，在行政执法中。相对人有无违法的意图，作为外人又怎能知晓?理论上可以很清楚地区分“钓鱼式”行政执法有“违意诱发型”和“机会提供型”两种基本类型，实践中实际上是无法辨别清楚的。

第四，“钓鱼式”行政执法不符合高效便民的要求。

从执法成本来看，行政执法的成本包括直接成本和错误成本。直接成本是指国家为实施该种执法活动而耗费的人力、财力、物力。相对于一般执法活动，“钓鱼式”行政执法的直接成本是较高的。实施诱惑的人员往往需要改名换姓，建立专门联络渠道，还需调动相当人力物力对诱惑活动加以监控等。错误成本是指由于实施诱惑的人员对本无违法意图的人实施了主动行为，诱使该人产生违法意图，并最终实施了违法行为而造成的对社会资源的无效益耗费以及无辜公民因陷入圈套而造成的机会成本的无效益使用。

“钓鱼式”行政执法的错误成本包括公共成本与私人成本两部分。前者指因“钓鱼式”行政执法导致的社会资源的无效益耗费；后者指本没有违法心理的行为人受诱惑实施了所谓的违法。造成了自己私人财富的无效益耗费。在其他行政执法活动中，有错误成本存在的可能，但其错误成本仅包含公共成本，而不会产生私人成本，因而，“钓鱼式”行政执法的错误成本就高于其他执法活动。这样，从直接成本与错误成本之和即总成本上来看。“钓鱼式”行政执法的总成本是高的。

第五，“钓鱼式”行政执法不符合诚实守信的要求。

从道德层面上探讨，对犯罪嫌疑人。尤其是严重犯罪的嫌疑人，使用具有一定欺骗性的侦查手段尚未逾越被普遍认可的国家机关的道德责任界限。因此具有一定的法律容许性。这是由犯罪行为对社会的危害性，与使用欺骗性侦查手段的负面影响两者之间相权衡而作出的价值和政策选择。就“钓鱼式”行政执法来看，执法的对象仅仅是行政违法嫌疑人，行政违法的社会危害性与犯罪的社会危害性有质的区别，对行政违法嫌疑人采用诱惑性调查手段超过了被普遍认可的国家机关的道德责任界限，损害了政府诚实守信的形象，其造成的负面影响要远远超出其带来的一丁点效益。
内蒙古自治区人大常委会


包头市城市供水管理条例
内蒙古自治区人大常委会


（1992年9月25日包头市第九届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过 1993年10月30日内蒙古自治区第八届人民代表大会常务委员会第四次会议批准）

目 录

第一章 总 则
第二章 城市供水水源
第三章 城市供水设施
第四章 城市公共供水
第五章 城市用户用水
第六章 法律责任
第七章 附 则

第一章 总 则
第一条 为加强对城市供水的管理，合理利用水资源，发展城市供水事业，保障城市人民生活和生产建设用水，根据国家有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本条例所称城市供水，是指城市公共供水和单位自建设施供水。
第三条 凡城市供水企业或者单位以及使用城市供水的用户必须遵守本条例。
第四条 城市供水应当首先保障城市居民生活用水，统筹兼顾安排好生产建设用水。
城市供水应当坚持开发新水源和计划用水、节约用水相结合的原则。
第五条 市人民政府城乡建设部门是城市供水行政主管部门，对城市供水实行统一管理。
石拐矿区、白云鄂博矿区、土默特右旗萨拉齐镇、固阳县金山镇的城镇供水，由旗、县、区人民政府城镇供水行政主管部门参照本条例进行管理。
第六条 城市供水应当保证水质、水量、水压符合国家标准，做到安全供水、计量准确、维修及时。
第七条 一切单位和个人都有保护城市供水水源、设施的权利和义务，对破坏水源和损坏设施等行为，有权进行监督、检举和控告。
对保护城市供水水源、设施，对节约用水、供水科学研究等方面成绩显著的单位和个人，由人民政府给予表彰奖励。

第二章 城市供水水源
第八条 在城市供水水源保护范围内要做好水土保持，种树种草，保护自然植被，涵养水源。
第九条 在城市供水水源保护范围内，禁止排放和倾倒废渣、垃圾和其他有毒有害物质；禁止清洗携带有毒有害物质的车辆和容器。
在黄河的城市供水取水口上游一千米、下游二百米水域内，不准进行妨碍取水、影响供水水质的各种行为。
第十条 在城市供水水厂、泵站、清水池保护范围内和供水管道两侧规定距离内，不准修建渗水厕所、禽畜棚舍、铺设污水管道和排放污染物。
第十一条 城市供水行政主管部门负责协调环保、水利、地矿、卫生等有关部门，定期检查、监测供水水源的水量、水质情况，做好水源保护工作。

第三章 城市供水设施
第十二条 城市公共供水设施管理界限的划分：
（一）从水源地、水厂到城市道路红线以内的城市供水设施，由城市供水企业或者单位维护管理；
（二）从指定接管点到用户总表、三通闸的供水设施，由用户负责投资建设，由城市供水企业统一维护管理；
（三）用户总表、三通闸以外的供水设施，由用户负责投资建设和维护管理。
第十三条 单位自建的供水设施，由产权单位自行维护管理。
第十四条 在城市公共供水设施已经能够供水的区域内，未经主管部门批准，不得自行开发建设自备水源井。
第十五条 城市供水企业必须经常保持供水设施的完好，任何单位或者个人不准擅自启闭、改动和损坏。
第十六条 为防止城市供水水质污染，单位自建设施的供水管道不得与城市公共供水管道直接连通。因特殊情况确需连通时，需经城市公共供水企业同意。
第十七条 在国家规定的城市供水设施范围内，不准挖沙取土、堆积物料；严禁修建各种建筑物、构筑物，已建的必须无偿拆除；铺设与供水管道并行或交叉的其他管线设施，必须符合城市规划和有关设计规范要求。

第四章 城市公共供水
第十八条 取得法人资格的城市公共供水企业，在城市供水行政主管部门的监督管理下，依照国家的法律、法规，从事公共供水经营活动。
第十九条 城市公共供水企业必须做好供水服务工作，改善用户供水条件，提高城市供水普及率。
城市公共供水企业无故停水、减压给用户造成的经济损失要给予赔偿。
由于工程施工、设备维修等原因停止供水或者减压，应当事先通告用户；因不可抗力原因不能事先通告用户的，应当在抢修抢险的同时通告用户，尽快恢复正常供水并报城市供水行政主管部门备案。
第二十条 城市公共供水价格应当按照生活用水保本微利、生产建设用水合理计价的原则制定。
城市公共供水价格的制定和调整，城市公共供水企业应当按照国家物价管理规定进行。
第二十一条 对采用先进节水技术和节水措施减少的供水量，经城市供水行政主管部门审定后，在考核公共供水企业时，可视同供水量。
第二十二条 公共消防消火栓由城市公共供水企业和公安消防部门共同铅封。火警消防用水和消防演习用水，事后应当及时通知城市公共供水企业计量，并予重新铅封。

第五章 城市用户用水
第二十三条 城市公共供水由城市公共供水企业与用户签定供水合同，共同遵守合同的各项内容。
第二十四条 凡城市公共供水的用户实行装表计量，按量收费。对无表户必须由产权单位装表；对不装表的用户，由城市公共供水企业安装总表，并按总表计量向产权单位加价收费。
用户必须按期缴纳水费，逾期交费的，按规定收取滞纳金。
第二十五条 对生产用水实行计划供水，对居民生活用水实行定额供水。
第二十六条 对水量、水质、水压有特殊要求的用户，应当向城市公共供水企业提出申请，经审核批准后方可增设内部供水设施。
第二十七条 用户新装、改装供水管道或者临时接管用水，需向城市公共供水企业提出申请，经审核批准方可施工，工程竣工验收合格后方可供水。
第二十八条 鼓励用户节约用水，采取一水多用、循环用水、改革工艺等措施降低耗水量，积极推广使用国家认可的节水器具。

第六章 法律责任
第二十九条 违反本条例规定，有下列行为之一的，城市供水行政主管部门可以责令限期改正并可处以罚款，情节严重的可以给予停止供水的处罚：
（一）拒交或者长期拖欠水费的；
（二）擅自与城市公共供水管网系统连结的；
（三）未经批准在城市公共供水管网上装泵抽水的；
（四）擅自拆除、改装、迁移城市供水设施的；
（五）侵占和损坏城市公共供水设施的；
（六）阻挠城市公共供水企业或者单位工作人员执行检修、抢修作业的。
第三十条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由城市供水行政主管部门责令改正并可处以罚款，对责任人员由所在单位给予行政处分：
（一）供水企业供水水质、水压不符合市人民政府规定标准的；
（二）供水企业擅自停止供水或者未履行停水通知义务的；
（三）供水企业未按照规定检修供水设施或者供水设施发生临时故障不及时抢修的。
第三十一条 由于城市公共供水企业人为原因引起的供水责任事故，应当承担经济责任，造成重大事故的，追究直接责任人的法律责任。
第三十二条 城市供水行政主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十三条 违反本条例规定的行为，城市供水行政主管部门有权责令其责任人限期改正，造成损失的，要赔偿损失，并可处以罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章 附 则
第三十四条 本条例的实施细则由包头市人民政府制定。
第三十五条 本条例自1994年1月1日起施行。



1993年10月30日