WTO与档案立法研究

吴雁平

开封市档案局


王刚同志在全国档案局长馆长会议上强调：“我国加入世界贸易组织，对外开放进入新的阶段，使我们的档案工作面临新的挑战。目前，有关部门正在对相关法律、法规、规章进行清理和修改。档案行政管理部门也应对有关的档案法规、规章进行清理，以保证国家法律、法规、规章的一致性。为了做好这项工作，档案行政管理部门要在深入有关部门和行业调查研究的基础上，认真清理和修改档案法规、规章，使之更好地适应“入世”后的新形势。”
现行的《档案法》及其与之相关的法规体系是在社会主义革命和建设中，是在改革开放和向社会主义市场经济转型的进程中，是在几十年档案工作的实践中产生的，为推动我国档案事业的进步与发展产生过，并且仍然发挥着十分积极、富有成效的作用，功不可没。没有现行的档案法规体系，就没有档案工作今天的局面。
但是，由于档案工作自身的特点，种种与社会进步发展不相适应的情况往往显现的比其他行业迟，影响也较为缓慢。因此，加入WTO后对现行档案法规体系产生的影响还没有立即凸现出来，但这种影响与不适应是客观存在的，不以我们的意志为转移的。
从外部讲：入世将使我们的档案工作面临巨大的冲击，档案作为一种历史凭证、史料信息资源和综合性信息性载体，应当接受WTO法律规则中的市场开放原则、国民待遇原则和透明性原则，在不涉及国家政治利益的前提下进行开放与公开。但是我国目前的档案管理工作政府性、部门性、保守性、收藏性太强，显然不能和国际接轨，不适应“入世”的要求。
从内部看，目前我国档案工作中遇到的许多问题，如：执法主体不明、管辖范围不清、“条”“块”分割、服务质量不高、馆藏档案利用率低、征集难、经费困难等等，在很大程度上都与档案立法不尽完备有关。
笔者认为：档案立法问题是加入WTO后档案工作基础性、根本性的问题之一，甚至关系到今后一个历史时期中国档案事业兴衰。加入WTO后档案立法工作必须有一个大的突破和进展；社会转型与加入WTO导致现行档案工作体制的变化，客观上要求对现行的档案法规进行完善与补充；依法对档案行政管理部门与档案馆的职能、编制、经费等重新进行确定；根据各级政府机构的差异，企业性质的多样化，非政府公共机构的特性，依法构建大统一，小差异的多样化的档案管理模式；依法增强档案的透明度、公开性和档案信息资源的共享度，保障法人与公民充分享有利用档案权利、改善服务方式。
随着加入WTO，我国由计划经济向社会主义市场经济的转型速度在不断加快。立法与法规建设是这一时期的一项重要工作。我国现行的《档案法》及相关法规、规章大都是在经济主体和档案所有权单一，并以单位制为基础的条件下形成的。近年来，虽作了一些修改，但力度不大。尚缺少在社会主义市场经济条件下服务经济、走向市场、面向社会、着眼全球的法律规范。由此确立的立法框架应当是：

1 加入WTO后档案立法的基本原则与任务。

加入WTO后的档案立法，在坚持四项基本原则，满足社会需求，注重效益，协调发展等基本立法原则的基础上，在不损害国家利益的前提下，应更多的体现公平、公开、透明、开放与便利。
经济主体多元化是社会主义市场经济的基本特征之一，经济主体的多元化必然导致档案产权的多样化，档案产权的多元化是社会主义市场经济体制下档案工作的根本性转变。修改完善原有《档案法》及相关法规同多元化的服务需求的不适应，是加入WTO后档案立法工作的基本任务之一。
加快完善同档案母法相适应的诸如：公共档案法、私人档案法、法人档案法、档案馆法等法规体系的建设。以适应“入世”和社会主义市场经济的需要。新近颁布实施的《河南省档案管理条例》在这方面进行了有益的探索，开了一个好头。《条例》中的许多条款充分体现了我们目前对“入世”对档案工作影响的认识及在管理上的应对措施。

2 加入WTO后档案立法的内容与重点。

2.1 领导体制。

明确档案行政管理机构归属，使档案行政执法主体合法化。现行的省、市、县多数档案管理部门的归属与《档案法》的要求不符，使档案工作体制面对要么改变现行的归属，要么修改《档案法》有关条款的尴尬。

2.2 职能分工。

确定档案行政管理机构与各类档案馆的职能分工。明确档案行政管理机构的职能，增强其管理的权威性、政策性和宏观性。明确各类档案馆的保管利用职能，使之在现有的基础上使服务更多一些学术化、公众化和市场化。而现行的档案法规体系中尚未不完备。如：如果不是笔者手中文本印刷有误的话，那么，新近颁布实施的《河南省档案管理条例》中第六条与第十条中对于档案 “接收与保管” 的职能划分就产生了重叠，这不利于管理工作的进行。希望是文本印刷上的错误，或是笔者理解上的偏差。如果不是，那就应该对此疏漏进行必要的修订。再如：《条例》中新增了有关档案登记的条款，那么诸如由那个部门实施登记？如何登记？登记哪些内容？也需要细化与明确。

2.3 调整范围。

将全部法人与公民个人档案纳入调整范围。现行《档案法》调整的范围只限于“国有”的范围内，不利于国家全部档案的收集、监督与管理。如，过去我们对企业档案的管理是以企业所有制来划分的，这样的划分在所有制多样化及企业产权多变的环境下已经不相适应，必须所出相应的修改。新近颁布实施的《河南省档案管理条例》中已经充分考虑到这一问题，并且对此做出了一些新的规定，在便于对各种各类企业、事业、社会团体进行管理与指导的同时，也更具有可操作性。

2.4 档案资源归属与管理。

明确公共档案的划分标准与所有权归属，整合各类档案馆资源，使公共档案的监督管理具有可操作性。我国现行的档案管理机关与档案馆是按行政区划设置的，效能差，成本高。确立“属地” 原则，在现行档案馆总体布局的基础上，以效益最大化为标准，整合各类档案馆资源，保证档案的齐全完整。新近颁布实施的《河南省档案管理条例》在这一方面做出了比较详细的规定，《条例》第三章中有一半以上的条款涉及这一方面的内容。如果这些条款能够在今后的工作中得以落实，将有利于全省档案资源的整合，有利于全省国家综合档案馆馆藏的丰富。

2.5 财政体制。

虽然，《档案法》与各地方《档案管理条例》大都将“把档案事业列入国民经济和社会发展计划”做为重要条款写在其中，但由于现行档案管理体制归属，造成各级档案管理部门及各级档案馆很难从各级政府财政那里等到必要的经费保障与增长，经济欠发达地区更为突出。应由中央政府根据国家社会发展的要求统筹规划、统一安排。

2.6 适应性与可操作性。

这一点是关系到法律法规能否达到预期目的的关键问题，应该给予足够的重视。例如：《条例》中对从事档案中介服务的资格认定交由各级档案行政管理部门负责，这无疑对规范档案中介服务市场有着积极的作用。同时也应该注意到，国内对行业从业资格的认定大都是通过“考试”来确定，既只要通过了特定专业的从业资格（或专业技术等级）考试就获得了相应的从业资格。但我们档案专业目前仍然实行的是评聘制，既通过考试、考评、聘用三个环节才能取得专业技术职务。由于专业技术职务在一定范围内需按比例配置，并不能突破；且在退休和解聘后不在具备原有的专业技术职务。这样一来，只有在职的专业技术人员具备从业资格。目前企事业在职档案专业技术人员从事档案中介服务还十分鲜见，那么就只有我们档案局馆的在职档案专业技术人员具备这个资格了。问题是我们自己给自己发许可证合适吗？因此,需要对档案专业行业准入的方式做必要的修改，以适应《条例》的要求。
再如，《条例》对造成档案损毁，无法确定被损档案价值时，要求由档案行政管理部门组织专家通过鉴定来确定。这样做无疑是正确的。但在具体执行时至少有两个问题要考虑进去：一是专家不能只是我们“自己”人，这样会显得有失公正；二是在目前情况下各级档案部门是否有聘请专家进行论证的先行支付能力？这笔费用应该由谁负担？如果这两个问题不解决，这一条款执行的可操作性将大打折扣。

3 加入WTO后档案立法研究的方法与意义。

铁道部


铁路公安干警教育培训实施细则

1990年9月4日，铁道部

第一章 总 则
第1条 铁路公安教育培训工作旨在通过全面加强全路公安系统各层次教育培训，提高广大干警政治、业务、文化、军事素质，以适应新形势下铁路公安工作的需要。公安教育工作是公安工作的基础，是加强公安业务建设，提高铁路公安队伍整体素质的根本途径。为切实加强干警教育培训工作，调动广大干警参加学习政治、业务、文化知识的积极性，更好地完成保卫改革开放，保卫社会主义现代化建设和保卫铁路运输生产安全的任务，根据国家教委、铁道部和公安部的有关规定，结合铁路公安的实际，特制定本实施细则。
第2条 本规定自颁布之日起，凡参加路内外各级、各类公安大、中专院校举办的脱产、函授、自学考试和专业证书教育，以及职业技术教育、继续教育、岗位培训的干警，均遵照本规定执行。
第3条 教育培训要坚持党的基本路线，坚持四项基本原则，坚持党的教育方针，突出铁道公安的特点，强调学用结合，讲求实效，重点提高实际工作能力。

第二章 教育培训对象
第4条 学历教育的成人大专招收40岁以下，具有高中或相当于高中文化程度，五年以上工龄的干警。成人中专招收35岁以下，具有初中以上文化程度，三年以上工龄的干警。经铁路局批准，从铁路职工中招录公安成人中专生时，必须严格按照公安部关于招录人民警察的规定办理。
第5条 高等教育专业证书班招收35岁以上，具有高中、中专毕业证书，五年以上专业工龄、专业对口的干警。中专专业证书班招收35岁以上，具有初高中毕业文化程度，三年以上专业工龄，专业对口的干警。
第6条 岗位培训的对象是全路在职公安干警和保卫干部。其中已获专业技术职称并从事公安专业技术工作的干警，参加继续教育，免去岗位培训。
第7条 铁路公安干警凡参加电大、函大、业大等形式学习的，必须严格按照专业对口及国家教委的有关入学规定，经本单位教育科（办）审核后，方可送培。

第三章 教育培训实施办法
第8条 铁路公安成人学历教育统一由铁道部郑州公安管理干部学院和齐齐哈尔、锦州、北京、兰州、济南、郑州、南昌、成都、柳州成人中等公安学校负责实施。岗位培训按照三级管理，分级培训的原则。副科职以上干部和少数专业技术干部的岗位培训由部公安局负责；所队长由各铁路公安局负责；所队长以下干警由各铁路公安处负责培训。各工程局、勘测设计院公安处所队长以下干警（含所队长）的岗位培训，归口由中国铁路工程、铁道建筑总公司公安处负责培训。
继续教育由部公安局委托有关公安院校负责实施。
第9条 各单位在办学过程中，必须严格按照铁道部和铁道部公安局颁发的教学计划和教学大纲要求，使用部公安局组织编写或规定的教材，加强教育、教学管理，保证培训质量。

第四章 考核发证
第10条 各种学历教育要严格按照部教育司规定的教学计划和教学大纲的要求进行考试考核。岗位培训必须严格按照教学计划和教学大纲进行考试，培训后三个月按照《铁路公安岗位职务规范》要求进行考核。凡参加学习培训的干警，必须按标准学完规定内容，并经考试、考核合格之后，方能颁发证书。
第11条 各类毕业、专业、合格证书由办学单位填写考试成绩和考核意见，按部教育司、公安局有关文件规定：成人大专、高等教育专业证书和普通中专毕业证书由部教育司验印；成人中专、中等教育专业证书由主管铁路局教育处（委）验印；科职以上干警岗位培训合格证书由部公安局验印；所队长以下干警岗位培训合格证书由各铁路公安局、中国铁路工程、铁道建筑总公司公安处验印。验印后由办学单位颁发。

第五章 组织领导
第12条 各铁路公安局、处要加强对教育培训工作的领导，积极组织，鼓励干警参加各级、各类公安大、中专院校学习，以及岗位培训对口专业的学习培训。局、处要成立相应的专职教育科（办），配备专职教育干部，组织、指导教育培训工作。
第13条 教育培训工作实行分工负责、齐抓共管的原则。教育、人事、组织及各业务部门要密切配合、通力协作，明确分工，各负其责。教育部门负责制定教育培训规划并组织实施，具体负责年度招生工作及对送培干警的审核和验印工作；人事、组织部门会同教育部门负责制定干警教育培训计划，选调送培干警和对干警教育培训的考核工作；各业务部门负责教育培训中的业务教员、教材建设和对干警教育培训的业务考核工作。
第14条 在进行岗位培训的过程中，各单位要切实加强培训基地建设，配齐、配强领导班子和教师，保证办学经费，搞好后勤管理，不断改善办学条件，提高培训质量。
第15条 办学单位要与用人单位加强联系，用人单位要从各方面支持办学单位的工作，共同努力，把教育培训工作做好。
第16条 各办学单位必须坚持社会主义办学方向，坚持从严治警，从严治校的方针，实行军事化管理，严格组织纪律和各项管理制度。

第六章 有关规定
第17条 荣获铁路局、地、市级以上机关英雄模范、先进工作者，荣记三等功以上者及边疆、山区和少数民族考生报考成人公安大、中专院校和专业证书班者，优先录取。
第18条 脱产参加公安成人大、中专院校、专业证书班、岗位培训班和各种专业短期培训学习的干警，学习期间原工资照发，岗位职务不变。各种奖金、奖励和津贴，根据干警学习期间的现实表现和学习成绩评比发放。发放办法由各公安局、处协调送培单位和教学培训单位研究确定。
第19条 干警参加各种学历教育，专业证书教育和岗位培训的成绩，均记入本人档案，作为考核、提职、晋级、使用的依据之一。对已取得学历教育毕业证书、专业证书和岗位培训合格证书的干警，享受规定的有关待遇。
第20条 本规定自颁布之日起，根据干部任免权限，凡干警的晋级、提职、转干均实行人事、组织与教育部门任职会签制度，未经岗位培训的，教育部门不予会签。
第21条 新录用的民警必须经过三个月以上的岗前培训，合格后方可正式上岗。不合格者，应视情节决定补课培训，暂缓上岗或予以辞退。上岗后还应按《铁路公安岗位职务规范》规定的岗位工龄要求，重新列入岗位培训计划。新民警的岗前培训不纳入岗位培训。
第22条 凡已获得岗位培训合格证书和与本岗位职务专业对口的大、中专毕业证书以及继续教育证书的干警，转换新岗位都要重新经过新的岗位培训，取得合格证书后方能上岗。
第23条 凡是公安大、中专院校（含自学、函授）毕业和取得高等专业证书、中等专业证书，并与本岗位职务专业对口的干警，免专业技术理论的培训和考试，但要进行实际技能部分培训和岗位实际的考试、考核。
第24条 凡参加过公安机关及其他大、中专院校举办的与本岗位专业对口的短期培训，并取得结业证书的干警，只免该专业理论的培训和考试，但要进行规定中其他专业理论的培训、考试和岗位实际考核。
第25条 参加岗位培训考试二门（含）以下课程不及格者，应进行补课、补考直至及格；三门（含）以上不及格者应重新培训，停发培训期间的奖金、岗位津贴，重培后仍有三门（含）以上课程不及格的应调整其工作或调出公安部门。
第26条 在职干警无故不参加岗位培训的要批评教育，经教育仍不改正者停发奖金、岗位津贴，不得上岗、晋级、提职、转干，调整其工作或调出公安部门。
第27条 内聘和外聘兼课教师的津贴，可按照《铁路职工教育经费管理使用的若干规定》和本路局、工程局、勘测设计院的有关规定执行。专职教师享受公安院校教师同等待遇。

第七章 附 则
第28条 此细则发布之日起生效，过去所发各种规定中有不符合本细则的，均按本细则执行。
第29条 本实施细则由部公安局负责解释。