印发佛山市食品生产加工小作坊监督管理办法（试行）的通知
广东省佛山市人民政府办公室
印发佛山市食品生产加工小作坊监督管理办法（试行）的通知
佛府办[2008]111号
各区人民政府，市有关单位:
《佛山市食品生产加工小作坊监督管理办法（试行）》业经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻落实。
二○○八年四月八日
佛山市食品生产加工小作坊
监督管理办法（试行）
第一章 总 则
第一条 为进一步提高我市食品生产加工环节食品质量安全水平，突出抓好食品生产加工小作坊监管，根据《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》、国家质检总局《关于进一步加强食品生产加工小作坊监管工作的意见》及相关法律法规，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称的食品生产加工小作坊（以下简称小作坊）是指从业人员较少，有固定生产场所，生产条件、工艺简单，从事传统食品生产加工活动（不含现做现卖）的没有取得食品生产许可证的食品生产单位。
第三条 佛山市质量技术监督局根据本地实际情况制定允许存在的小作坊产品目录，征求有关部门意见并经市政府同意后，报省质监部门备案。产品目录实行动态管理，要根据本地实际情况和监管情况及时调整。
第四条 各级人民政府对辖区内的小作坊监管负总责。村委会和社区居委会要掌握本辖区内小作坊的基本情况，协助有关部门做好小作坊监管工作。
第五条 质监、工商、卫生等监管部门在各自职责范围内履行法定监管职责。
第六条 小作坊应当对其生产、销售的产品质量安全负责。
第七条 凡在佛山市境内从事以销售为目的的食品生产加工小作坊，必须遵守本办法。有违反本办法规定的行为，任何单位和个人有权向各级质监部门举报。
第二章 小作坊应具备的基本条件
第八条 小作坊应当取得卫生许可证、营业执照，并签订食品生产加工小作坊质量安全承诺书后方可从事经营活动。卫生许可证、营业执照、食品生产加工小作坊质量安全承诺书应公开悬挂。
第九条 小作坊应当在生产环境、生产过程、原辅材料、人员健康、产品标识等方面满足相应的条件：
（一）生产场所应符合《佛山市食品加工小作坊生产环境卫生条件要求》；
（二）生产过程应符合《佛山市食品加工小作坊生产过程控制要求》；
（三）建立进货台帐、生产记录和销售记录，所用的原辅材料属于生产许可证管理的，必须选购获证企业的产品；
（四）工作人员应持有健康证明，从事生产的工作人员穿着工作服；
（五）食品标签标识和小作坊承诺标签应当符合国家相关法律法规和标准要求，小作坊承诺标签应随产品流通，作为索证、索票的依据。
第十条 对小作坊生产的食品实施强制检验制度，未经检验或检验不合格的，不得出厂销售。不具备产品出厂检验能力的小作坊，必须委托有检验资质的检验机构进行出厂委托检验。产品检验项目、频次由佛山市质量技术监督局另行制定。
第十一条 小作坊在生产过程中禁止下列行为：
（一）违反国家标准规定使用或滥用食品添加剂；
（二）使用非食用的原料生产食品；加入非食品用化学物质或者将非食品当作食品；
（三）以未经检验检疫或者检验检疫不合格的肉类生产食品；以病死、毒死或死因不明的禽、畜、兽、水产动物等生产食品；生产含有致病性寄生虫、微生物，或者微生物毒素含量超过国家限定标准的食品；
（四）在食品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，以不合格食品冒充合格食品；
（五）伪造食品的产地，伪造或者冒用他人厂名、厂址，伪造或者冒用QS标志；
（六）生产和使用国家明令淘汰的食品及相关产品。
第三章 小作坊质量安全监督管理
第十二条 小作坊应与所在地区级质监部门签订《食品质量安全承诺书》，并不断提高生产水平和产品质量。
第十三条 小作坊在采购原辅材料时，应当验明标识，向供货单位索取合格证明或委托检验机构进行检验。
第十四条 使用食品添加剂的小作坊，应按照国家质检总局《食品生产加工企业食品添加物质使用备案管理办法（试行）》的要求到所在地区级质监部门进行备案。
第十五条 小作坊实行开歇业申报制度,小作坊开业歇业时应当向当地质监部门报告。
第十六条 质监部门应认真履行监管职责，结合本辖区小作坊的特点，摸清小作坊的数量、生产品种、生产条件、质量安全状况等具体情况，建立小作坊质量档案。
第十七条 质监部门要加强对小作坊生产经营者的宣传教育，通过定期举办培训班等方式，帮助其了解国家法律法规对食品安全的基本要求，树立小作坊食品安全第一责任人的意识。
第十八条 质监部门应当加大对小作坊的扶持力度,督促小作坊进行条件改造。小作坊达到食品质量安全市场准入条件的,应当办理食品生产许可证。
第十九条 小作坊超出承诺区域销售、不能持续保持必备环境卫生条件的,由质监部门责令改正,逾期未改正的,由质监部门收回《食品质量安全承诺书》。对其存在的违法行为依据有关法律、法规予以处理。
第二十条 流通、餐饮环节的食品经营单位销售小作坊产品的，小作坊有责任和义务向其提供卫生许可证、营业执照、食品生产加工小作坊质量安全承诺书复印件。
第二十一条 各级人民政府及相关职能部门要积极鼓励、引导同一区域、生产同类产品的小作坊，联建检验室。采取“公司+农户”、集中生产、股份合作、龙头带动、协会推动、专业合作、区域整治等多种措施转化小作坊，引导和促进小作坊提升质量安全卫生水平。
第二十二条 质监部门要将小作坊的监管纳入食品安全监管区域责任制，落实“三员四定、三进四图、两书一报告”制度，采用每两月巡查一次、强制检验、监督抽查等措施，加强小作坊监管。
第二十三条 质监部门要加强对重点产品、重点区域小作坊的监督检查，严厉打击滥用添加剂、使用非食用原料生产加工食品和生产假劣食品等违法行为，做到早发现、早打击、早控制。
第二十四条 质监部门应当定期开展辖区政府回访，向当地政府报告本地区小作坊的基本情况，对需要政府统一组织协调解决的问题提出意见和建议。各级质监、工商、卫生等食品安全监管部门要加强沟通，通力合作，齐抓共管，履行好各个环节的食品安全监管职责。
第四章 附 则
第二十五条 本办法自2008年5月1日起实施。
【内容提要】交付产生的实际占有长期以来作为动产物权变动的公示方法，但由于特殊动产的出现，登记开始作为特殊动产物权变动的公示方法之一，于是在特殊动产物权变动的时候，就难以避免的产生两种公示方法的博弈，这个时候，就需要择其一作为特殊动产物权变动的最终依据，本文将结合国内外特殊动产物权变动的理论观点和现行法律规定进行探讨，以期明确特殊动产物权变动的规则。
一、特殊动产
船舶、航空器、机动车等因价值较大，与一般动产在法律规则的适用上不尽相同，在理论和实践中，为了便于区分，常被称为准不动产、登记动产或特殊动产。称为准不动产是因为船舶、航空器、机动车等价值较大的动产与不动产的法律适用规则有相似之处。[1]如按照我国物权法第6条的规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。物权法第24条规定，船舶、航空器和机动车等物权的设立、变更、转让和消灭，未经登记，不得对抗善意第三人。 而称为登记动产是因为其变动采用登记对抗主义。[2]
笔者认为，船舶、航空器、机动车等价值较大的动产，从本质上来讲还是动产，不能因为其法律适用规则与不动产类似而成为准不动产。另外，简单地称为登记动产只表达了其变动方式的特殊性，并不能全面概括。而称之为特殊动产不但明示了其动产的根本性，更全面概括了其不同于普通动产的特性。
二、交付与登记的博弈
有学者主张，船舶、航空器、机动车作为特殊动产，系以登记为物权表征方式，物权变动也应该是通过登记来加以公示，占有与交付不再当然地与物权变动发生关联。《物权法》第24条已然将船舶、航空器、机动车从普通动产之中分离出来，构成了《物权法》第23条之例外。而且，物权表征方式应当奉行单一性原则，特殊动产的表征方式只能是登记，故特殊动产之占有和交付的表征和公示功能，在登记法律地位确立之时便已经被彻底地清除了，具体原因有以下三个方面：
（一）公共权力的介入使得登记具有更大的权威性。登记机关对物权状态进行记载并制作表明权属和客体状况的证书，比占有更容易表征标的物上物权。世人基于对公共权力机构权力来源可靠性的认同以及对于公共权力本身的信赖，从而很自觉地认同“登记的权利即享有的权利”。对登记记载内容的信赖即能更好地保护交易安全。不管登记机关属于哪种性质，这些机关其实都是国家机关，都以国家的信誉和国家行为的严肃性作为保障，这使得登记具有取得社会一体信服的法律效力。
（二）登记有较严格的程序规则，可信度高。登记要经过申请、受理、审查、记载等几个环节，有着程序要求和程序规则，登记所记载的权利与实际权利吻合性高，公开的信息准确，可信赖性就强。基于对登记内容的信赖而发生的交易，交易当事人的利益就能获得充分的保护。受让人甚至可以不必考虑因为登记错误而对他所获得的预期交易利益的可能影响，他完全可以绝对地信赖登记簿的记载而放心大胆地进行交易[3]。
（三）登记记载内容的稳定性好，便于世人查阅。根据世界各国的登记实践，登记的内容一经记载就不得轻易更改，如果要更改则要办理变更登记，只要特殊动产存在，特殊动产的登记簿就会存在，不得由任何机关销毁。这就对特殊动产交易的安全提供了切实的保障[4]。
《物权法》施行之后，有学者主张，我国物权变动的意思主义与以法国、日本为代表的纯粹意思主义有差别，后者采债权性合意+公示对抗模式，而我国除地役权、动产抵押权之外，船舶、航空器、机动车等特殊动产的物权变动，采债权性合意+交付+公示对抗的模式，即仅有债权性合意并不发生物权变动，还需要有实际交付行为，才能发生不具有对抗力的物权变动。其理由在于，船舶、航空器、机动车的物权变动要受制于它作为动产以及动产的物权变动以交付为标志这些一般特性和原则的规制[5]。另有学者认为：船舶、航空器、机动车本质上还是动产，从解释论的层面分析，其物权的设立和转让应当适用《物权法》第23条，自交付时发生效力，未登记的不得对抗善意第三人。[6]
笔者更倾向于第二种观点，即特殊动产的物权变动，首先必须具备两个前提：一是要有债权性合意，二是要进行了交付即占有的转移，在此基础上，如果登记了，产生对抗效力，未登记，则不能对抗善意第三人。
三、现行法律下的特殊动产物权变动
我国《民法通则》规定，按照合同或者其他方式取得财产的，财产所有权从交付时起转移，但法律另有规定或者当事人另有约定的除外。《物权法》第23条规定，动产物权的设立和转让，自交付时发生效力，但法律另有规定的除外。第24条规定船舶、航空器和机动车等物权的设立、变更、转让和消灭，未经登记，不得对抗善意第三人。由此可见通过交付产生占有公示是特殊动产物权变动必须采纳的方式，而登记只是对抗善意第三人的必备条件。
此外，根据《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条、第十条确定了多重买卖合同的司法实践中，在买卖合同均有效的情况下，买受人均要求实际履行合同的情况下，同一普通动产处理的基本原则为：受领交付的买受人＞支付价款的买受人＞合同成立的买受人，在三者内部，以时间先后作为优先依据。同一特殊动产诸如船舶、航空器、机动车处理的基本原则为：受领交付的买受人＞办理所有权登记手续的买受人＞合同成立的买受人，在三者内部，以时间先后作为优先依据。具体内容如下：解释第九条规定出卖人就同一普通动产订立多重买卖合同，在买卖合同均有效的情况下，买受人均要求实际履行合同的，应当按照以下情形分别处理：（一）先行受领交付的买受人请求确认所有权已经转移的，人民法院应予支持；（二）均未受领交付，先行支付价款的买受人请求出卖人履行交付标的物等合同义务的，人民法院应予支持；（三）均未受领交付，也未支付价款，依法成立在先合同的买受人请求出卖人履行交付标的物等合同义务的，人民法院应予支持。第十条规定出卖人就同一船舶、航空器、机动车等特殊动产订立多重买卖合同，在买卖合同均有效的情况下，买受人均要求实际履行合同的，应当按照以下情形分别处理：（一）先行受领交付的买受人请求出卖人履行办理所有权转移登记手续等合同义务的，人民法院应予支持；（二）均未受领交付，先行办理所有权转移登记手续的买受人请求出卖人履行交付标的物等合同义务的，人民法院应予支持；（三）均未受领交付，也未办理所有权转移登记手续，依法成立在先合同的买受人请求出卖人履行交付标的物和办理所有权转移登记手续等合同义务的，人民法院应予支持；（四）出卖人将标的物交付给买受人之一，又为其他买受人办理所有权转移登记，已受领交付的买受人请求将标的物所有权登记在自己名下的，人民法院应予支持。[7]
该解释实质上确立了在动产取得问题上，同等条件下，无论是普通动产还是特殊动产，都适用实际占有优先原则，该原则不仅能够明确动产物权归属，降低交易成本，符合动产物权变动的公示公信原则，更是符合现代物权变动发展理念的基本价值取向，尤其是第十条第四款明确规定实际占有特殊动产的买受人有申请变更登记的权利，人民法院应予支持。
综上，笔者认为：
（一）特殊动产的设立和转让后产生确权纠纷的，以交付和实际占有优先（下文提到的交付和实际占有都是基于善意取得）。
（二）特殊动产物权的设立和转让，在交付后的事实状态——占有与登记不一致时，当以实际占有为准，由实际占有人取得特殊动产物权。但是，如果实际占有人是基于违法手段取得，就不能取得特殊动产物权。
（三）特殊动产物权的设立、变更、转让和消灭，未经登记，则不得对抗善意第三人，即原所有者并为将特殊动产物权登记，在非基于本意丧失占有，该特殊动产物权由第三人善意取得并登记的，原所有者丧失该特殊动产物权。
四、结语
万事万物都处于矛盾中，而矛盾具有普遍性和特殊性，普遍性指导约束特殊性，特殊性寓于普遍性之中，动产物权变动也是如此。虽然特殊动产是动产中的特别成员，有其特殊的法律适用规则，但是作为动产中的一员，特殊动产物权变动仍然要遵循动产物权变动的基本原则即交付和公示占有优先，在此基础上，再来确定登记对其效力的制约，合同对其效力的影响，所以笔者认为特殊动产物权变动的规则宜为受领交付的实际占有者＞办理了所有权登记手续者＞合同成立的买受人，在三者内部，以时间先后作为优先依据。
实际占有与登记的博弈不仅是逻辑思维的碰撞，更是市场主体利益需求的体现，这种博弈是一个永不停歇的过程，所以特殊动产适用的法律规则不能一成不变，不能僵化，只有与时代的脉搏一起跳动向前，才能不断完善，才能不被束之高阁，才能真正解决实际问题。
参考文献：
[1] 根据崔建远教授的研究,以“准”字作为标志的法律概念,大体上包括三种情况：（1）以“准”字作为标志的法律概念与原来的概念之间共性大于个性,且处于法律关注的地位,其法律效果基本相同；（2）以“准”字作为标志的法律概念与原来的概念之间在本质上虽然不同,但在法律效果上却大多准用；（3）以“准”字作为标志的法律概念与原来的概念之间个性大于共性,共性处于不重要的地位,法律效果方面差异巨大。参见崔建远：《准物权研究》,法律出版社2003年版,第20-23页。
[2] 王利明：《物权法论》(修订本),中国政法大学出版社2003年版.P.153