毕节地区行政公署办公室关于印发毕节地区依法行政监督办法毕节地区行政执法过错责任追究办法毕节地区行政规范性文件备案审查办法的通知
贵州省毕节地区行政公署办公室
毕节地区行政公署办公室关于印发毕节地区依法行政监督办法毕节地区行政执法过错责任追究办法毕节地区行政规范性文件备案审查办法的通知
(毕署办通〔2008〕206号)
各县（自治县）、市人民政府，百里杜鹃风景名胜区管委会，行署各部门、各直属机构：
《毕节地区依法行政监督办法》、《毕节地区行政执法过错责任追究办法》、《毕节地区行政规范性文件备案审查办法》三个办法已经行署同意，现印发你们，请遵照执行。
二○○八年十二月十五日
毕节地区依法行政监督办法
第一章 总则
第一条 为了加强对全区行政机关全面推进依法行政工作的监督，加快法治政府建设，根据《国务院全面推进依法行政实施纲要》和《贵州省人民政府关于贯彻国务院全面推进依法行政实施纲要的意见》精神，依照有关法律法规，结合本区实际，制定本办法。
第二条 本办法所称依法行政监督，是指上级行政机关对下级行政机关推进依法行政工作的督促检查、考评奖惩、责任追究等活动。
第三条 全区各级行政机关开展依法行政监督活动应当遵守本办法。
第四条 行署领导全区的依法行政工作，对县（市）人民政府和行署所属部门、派出机关的依法行政工作实施监督。
县（市）人民政府领导本行政区域的依法行政工作，对所属部门、派出机关和下一级人民政府的依法行政工作实施监督。
行署和县（市）人民政府所属部门、派出机关领导本部门、本系统的依法行政工作，对本系统下一级部门的依法行政工作进行督促指导。
实行垂直管理的部门，对本系统下一级部门的依法行政工作实施监督。
对本区内法律法规授权管理公共事务的组织和受委托行使行政权的组织依法行政工作的监督，由有管辖权的行政机关负责。
第五条 行署、县（市）人民政府，行署所属部门、派出机关、实行垂直管理部门的法制机构具体承办本级和本部门的依法行政监督工作，履行下列职责：
（一）制定和落实依法行政监督的相关制度；
（二）提出依法行政监督的方案并组织实施；
（三）负责对依法行政监督工作的指导、督促和检查；
（四）协调有关部门或机构做好依法行政监督工作；
（五）法律、法规规定的其他职责。
县、市人民政府所属部门依照各自职责权限和法律、法规的规定做好依法行政监督的相关工作。
第二章 监督内容
第六条 上级行政机关对下级行政机关在依法行政组织领导方面的下列事项进行监督：
（一）行政首长推进和落实依法行政工作的情况；
（二）依法行政中长期规划和年度工作计划的制定及落实情况；
（三）依法行政重大问题的研究解决情况；
（四）依法行政报告制度的执行情况；
（五）依法行政工作的督促检查情况；
（六）领导干部和行政执法人员依法行政知识的学习培训和考试情况;
（七）对下一级行政机关依法行政工作的考评及对负有领导责任人员的问责情况；
（八）法制机构和法制工作队伍建设情况。
第七条 上级行政机关对下级行政机关行政决策方面的下列事项进行监督：
（一）保证依法、科学、民主决策的组织建设情况；
（二）建立完善重大行政决策听取意见、听证制度的情况；
（三）行政决策合法性审查、重大决策集体决定、重大决策实施情况反馈、责任追究等制度是否建立和规范运行；
（四）行政决策权是否在法定权限范围内行使；
（五）专业性较强的决策事项是否经过专家论证，社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的重大决策事项是否向社会公布或广泛听取公众意见；
（六）健全完善行政决策效果的跟踪和实施情况后评价制度的情况。
第八条 上级行政机关对下级行政机关执行规范性文件备案审查制度方面的下列事项进行监督：
（一）制定规范性文件是否符合法定权限；
（二）制定规范性文件是否符合法定程序；
（三）制发的规范性文件内容是否合法；
（四）制发的规范性文件是否按照规定报送上级机关备案；
（五）对下一级行政机关报送备案的规范性文件是否进行严格审查，对发现的问题是否及时进行处理；
（六）规范性文件目录是否按期向上级报送，是否定期清理规范性文件；
（七）规范性文件对社会和公众的开放情况。
第九条 上级行政机关对下级行政机关行政执法的下列事项进行监督：
（一）是否结合地方或部门实际，制定实行执法责任制的具体办法；
（二）是否积极推进行政执法体制改革，从源头上解决多头执法、重复执法、执法缺位问题；
（三）是否规范执法行为，完善执法程序，建立健全执法监督检查和责任追究制度；
（四）是否清理并公布执法依据，依法界定行政执法职责，科学设定执法岗位，公开执法流程。是否根据法律、法规、规章的变更和行政执法主体的变更情况适时进行调整；
（五）是否有对违法或者不当的行政行为未予追究责任的情况；
（六）是否依法确认行政执法主体，有无不具备行政执法资格的机构或组织及其人员从事行政执法活动的情况；
（七）是否做好行政执法人员执法证件管理工作，建立行政执法人员档案，是否及时变更并及时公告。
（八）是否建立和落实行政执法立案、回避、调查、听证、决定等程序，有无严重程序违法或滥用职权的情况；
（九）是否开展行政执法质量考评，定期评价行政执法效果；
（十）是否开展行政执法案卷评查；
（十一）是否对行政执法文书的规范性与统一性作具体要求。
第十条 上级行政机关对下级行政机关依法履行职责方面的下列事项进行监督：
（一）是否严格履行法定职责，依法查处并纠正违法行为，有无因行政不作为、乱作为损害公共利益及行政相对人利益和导致行政管理秩序混乱、造成重大社会影响的情况；
（二）是否有随意撤销、变更生效行政决定的情况；
（三）是否有执法不规范，滥用职权，影响发展环境和投资环境的情况；
（四）是否严格履行行政复议职责，有无该受理不受理、该审查不审查、该决定不决定的情况；有无拒不执行上级行政机关复议决定的情况；
（五）是否建立健全行政应诉工作机制，政府或部门主要领导是否积极出庭应诉，有无拒不应诉或者拒不履行人民法院生效行政判决的情况；
（六）是否建立健全投诉举报受理查处机制，有无推诿、敷衍、拒不查处投诉举报的情况。
第十一条 上级行政机关对下级行政机关执行政府信息公开制度的下列事项进行监督：
（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益重大信息的公布情况；
（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的重大信息的公布情况；
（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的信息公布情况；
（四）编制及更新本机关信息公开目录的情况；
（五）依公民、法人和其他组织申请公开信息的情况;
（六）本机关执法依据、执法人员、执法职权、执法程序、执法结果的公开情况；
（七）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的重大信息的公布情况。
第十二条 行署对县（市）人民政府的监督，除本章其他条款规定的内容外，还应当对下列事项进行监督：
（一）转变政府职能的情况；
（二）依法设置机构，理顺行政管理体制的情况；
（三）创新行政管理方式，推进行政审批制度改革的情况；
（四）深化行政执法体制改革，开展相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权和综合执法的情况；
（五）行政执法、行政监督、行政复议经费财政保障的情况。
第三章 监督方式和程序
第十三条 依法行政监督主要采取全面检查、抽查、专项督察、重大问题调查、统计分析、审查依法行政工作报告等方式。
第十四条 上级行政机关对下级行政机关推进依法行政工作情况可以进行全面检查，也可以根据工作进展情况进行不定期抽查。
第十五条 上级行政机关应当对下级行政机关依法行政重大部署的落实、重要工作的完成、重大事项的办理进行专项督察。
第十六条 行政机关对在依法行政监督中发现的重大问题应当进行调查。
第十七条 行署、县（市）人民政府、行署派出机关及实行垂直管理部门的法制机构应当根据依法行政监督工作的需要，提出全面检查、抽查、专项督察、重大问题调查的建议，经本级机关行政首长批准后组织实施。
第十八条 对依法行政的全面检查、抽查、专项督察、重大问题调查，应当组成检查组、督察组、调查组。
检查组、督察组、调查组可以通过听取汇报、查阅有关文件、召开座谈会、个案调查、实地走访等方式掌握情况，查清事实。
有关单位应当予以配合，如实说明情况，提供相关材料。
第十九条 检查组、督察组对发现的问题应当向有关单位提出改进工作的建议，并向派出检查组、督察组的机关报告检查、督察情况。
第二十条 调查组应当将依法行政重大问题的调查结果报告派出调查组的机关，并提出处理建议。
涉及对行政机关工作人员处理的，应当向有管辖权的上级行政机关或监察机关提出建议。
派出调查组的机关应当对调查组的处理建议进行审核，并及时作出决定；超出本机关处理权限的，报有权机关决定。处理结果需要公布或向有关方面反馈的，应当及时公布或反馈。
第二十一条 行署、县（市）人民政府、行署派出机关及实行垂直管理部门应当建立依法行政情况统计制度，结合本行政区域、本部门或本系统实际设计、发放、收集依法行政情况统计报表，对下级机关推进依法行政情况进行调查、分析。
第二十二条 各级行政机关应当于每年年底向上一级行政机关报告依法行政工作情况，县（市）人民政府应当同时向本级人大常委会报告。
依法行政工作报告由法制机构代表本级人民政府或本机关、本部门受理和审查。
第四章 考评与奖惩
第二十三条 行署、县（市）人民政府应当结合《贵州省行政执法责任制和评议考核规定》、《贵州省行政执法奖励办法》，制定依法行政考评指标，对下一级人民政府和所属部门的依法行政工作进行年度考评。
行署派出机关和实行垂直管理的部门对本机关、本系统依法行政工作进行年度考评。
依法行政工作年度考评可以作为本级政府和本机关、本系统政务专项考核,单独进行；也可以纳入年度目标责任考核,统一进行。
第二十四条 上级行政机关对下级行政机关依法行政的考评结果应当进行通报，或者通过适当方式向社会公布。
第二十五条 各级行政机关对推进依法行政工作成效突出的单位，应当给予表彰和奖励。
第二十六条 行政机关有下列行为之一的，由有管辖权的上一级行政机关给予通报批评，责令改正：
（一）对依法行政工作不安排部署、不督促检查的；
（二）未完成依法行政年度工作任务的；
（三）不按规定报告依法行政情况的；
（四）推行行政执法责任制不力，执法岗位及责任不落实的；
（五）依法行政考评未列入政务专项考核或未纳入年度目标责任考核的。
第二十七条 在依法行政工作中有违反纪律情况的，依照有关法律法规对责任人给予相应的行政处分。
第五章 附则
第二十八条 法律、行政法规，贵州省地方性法规、政府规章对行政行为监督已有规定的，按照其规定执行。
第二十九条 本办法由行署法制办负责解释。
第三十条 本办法自2009年1月1日起施行。
毕节地区行政执法过错责任追究办法
第一章 总则
第一条 为规范行政执法行为,促进依法行政，加强行政执法监督，提高行政效能，预防和及时纠正行政执法过错行为，维护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《贵州省行政执法过错责任追究办法》，结合本区实际，制定本办法。
第二条 对本区各级行政执法机关及其行政执法人员行政执法过错责任的追究，适用本办法。
本办法所称行政执法机关，是指具有行政执法职能的各级行政机关、法律法规授权的具有管理社会公共事务职能的组织以及受行政机关委托从事行政执法活动的组织。
本办法所称行政执法人员，是指行政执法机关从事行政执法活动的工作人员。
第三条 行署、县（市）人民政府领导本行政区域的行政执法过错责任追究工作。行署、县（市）人民政府所属各部门、派出机关负责本部门、本系统行政执法过错责任追究工作。
第四条 行政执法过错责任追究，坚持执法为民，公平正义，实事求是，有错必纠，权力与责任相一致，教育与惩处相结合的原则。
第五条 行政机关及行政执法人员有行政执法过错行为的，必须追究行政执法过错责任；违反行政纪律的，由监察机关追究政纪责任。
第六条 各级行政机关实施行政执法过错责任追究制度和工作情况应当纳入依法行政工作考核范围，作为行政绩效和岗位目标考核的重要内容。
第二章 行政执法过错责任追究的对象和范围
第七条 行政执法过错责任追究的对象是行政机关及其工作人员的行政执法过错行为。
第八条 行政执法过错行为是指行政机关及其行政执法人员在行政执法活动中，因故意或过失，作出的违法或者明显不当的具体行政行为，以及不履行或不正确履行法定职责的行为。
第九条 在实施行政许可过程中，下列情形属于行政执法过错行为：
（一）滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可的；
（二）超越法定职权作出准予行政许可的；
（三）违反法定程序作出准予行政许可的；
（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；
（五）对符合法定条件的行政许可申请不予受理或拖延受理的；
（六）对符合法定条件的申请人不予行政许可，或者不在规定时限内作出行政许可的；
（七）无法定依据收费或者不按法定项目和标准收费的；
（八）对涉及不同部门的行政许可，在规定期限内不办理、延迟办理，或者办理完毕后应当及时移交其他部门而不移交，或者拖延移交的；
（九）不按规定向申请人出具相关书面凭证的；
（十）将行政许可权违法委托给公民、法人和其他组织行使的；
（十一）其他违反行政许可规定，贻误行政许可工作，损害许可申请人合法权益的。
第十条 在实施行政征收、征用过程中，下列情形属于行政执法过错行为：
（一）无法定依据、法定职权实施征收、征用的；
（二）擅自设立征收、征用项目，或者擅自改变征收、征用范围和标准的；
（三）未按法定程序实施征收、征用的；
（四）其他违反征收、征用规定的。
第十一条 在实施行政检查过程中，下列情形属于行政执法过错行为：
（一）无法定依据、法定职权实施行政检查的；
（二）超越法定权限实施行政检查的；
（三）非正当目的实施行政检查的；
（四）不按法定程序、时限实施行政检查的；
（五）放弃、推诿、拖延、拒绝履行行政检查职责的；
（六）隐瞒、包庇、袒护、纵容违法行为的；
（七）其他违反行政检查工作规定，损害行政管理相对人合法权益的。
第十二条 在实施行政强制过程中，下列情形属于行政执法过错行为：
（一）无法定职权或者超越法定职权实施行政强制的；
（二）无法定事实依据实施行政强制的；
（三）违反法定程序实施行政强制的；
（四）擅自使用、因重大过失损毁或丢失被查封、扣押财物的；
（五）其他违反行政强制规定，损害行政管理相对人合法权益的。
第十三条 在实施行政处罚时，下列情形属于行政执法过错行为：
（一）无法定处罚依据和事实依据实施行政处罚的；
（二）指派、委托不具备行政执法资格的组织或人员实施行政处罚的；
（三）擅自设定行政处罚或者改变行政处罚种类、幅度的；
（四）违反“一事不再罚”原则，对当事人的同一违法行为重复处罚的；
（五）违反“罚缴分离”规定，擅自收取罚款的；
（六）对当事人进行罚款、没收财物的处罚不开具法定部门制发的罚款、没收财物凭证的；
（七）应当移交司法机关追究刑事责任而不移交的；
（八）玩忽职守，对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚的；
（九）未履行法定告知义务的；
（十）依法应当组织听证而不组织听证的；
（十一）实施行政处罚显失公正的；
（十二）违反法律法规规章规定其他情形的。
第十四条 在实施其他行政管理过程中，有下列情形之一的，属于行政执法过错行为：
（一）违法集资、摊派费用，或者要求公民、法人和其他组织履行非法定义务的；
（二）侵犯公民、法人和其他组织的合法经营自主权的；
（三）要求公民、法人和其他组织接受无法定依据的指定服务，或者购买无法定依据的指定商品的；
（四）违反有关规定，截留、私分、挪用罚没款、征收款，截留、私分、使用、损毁被没收、征收、征用财物的；
（五）损害公民、法人和其他组织人身权、财产权等合法权益的其他执法行为。
第十五条 不履行法定职责的下列行为，属于行政执法过错责任行为：
（一）经公民、法人和其他组织请求，拒绝、拖延履行法律、法规和规章规定义务的；
（二）拒绝、拖延执行上级机关依法作出的行政决定造成后果的；
（三）具有法定义务但在法定期限内不作为的；
（四）不依法给予公民、法人和其他组织行政赔偿、行政救济、行政补偿、行政给付的；
（五）对违反法律、法规、规章、上级行政机关的决定、命令的行为，不主动纠正或纠正不力，造成严重后果的；
（六）收到公民、法人或其他组织的投诉、举报、申诉、控告、检举后，不按照规定履行调查、处理职责的。
第三章 行政执法过错责任的确定
第十六条 对行政执法过错行为，应当追究有关行政机关及其行政执法人员的行政执法过错责任。
第十七条 法律法规规定或行政执法机关内部工作制度规定，需进行审核、批准的行政执法行为，除下列情形外，应根据责任和所起作用追究审核人、批准人的行政执法过错责任：
（一）承办人未经审核人、批准人审核、批准而擅自作出行政许可的；
（二）承办人弄虚作假、徇私舞弊，致使审核人、批准人未能正确履行审核、批准职责的；
（三）虽经审核人审核、批准人批准，但承办人不依照审核、批准内容实施的。
第十八条 经行政机关集体讨论决定作出的具体行政行为，产生行政执法过错行为的，追究行政机关主要负责人的行政执法过错责任。
第十九条 两个以上行政机关联合执法、集中执法活动中产生的行政执法过错行为，追究相关行政执法机关及其负责人的行政执法过错责任。
第二十条 行政执法人员根据上级决定或命令执行公务时，认为上级的决定或命令有错误的，应当向上级提出改正或撤销该决定、命令的建议。上级不改变该决定、命令，执行后产生的行政执法过错行为，执行人员不承担责任，但该决定、命令明显违法的，执法人员应当承担相应的行政执法过错责任。
第二十一条 行政执法人员具有下列情形，应当从重追究其行政执法过错责任：
（一）行政执法人员明知本人的行政执法过错行为处于继续状态，而不积极采取措施予以纠正的；
（二）行政执法人员一年内发生三次以上行政执法过错行为，或者两次以上被追究行政执法过错责任，仍然发生同一性质、同一种类行政执法过错行为的；
（三）干扰、阻碍、抗拒对其行政执法过错行为进行调查的；
（四）对投诉人、检举人、控告人或者责任追究承办人员打击报复的。
（五）越权执法，滥用职权，玩忽职守的；
（六）贪污受贿，徇私枉法的；
（七）其他情节严重，性质恶劣，可以从重追究责任的情形。
第二十二条 行政执法人员有下列情形之一的，可以从轻或者减轻追究责任：
（一）因不可抗力使危害后果加重的；
（二）因正当防卫或紧急避险使危害后果加重的；
（三）因受害一方当事人故意或者隐瞒重要证据使危害后果加重的；
（四）其他可以从轻或者减轻追究责任的情形。
第二十三条 行政执法人员有下列情形之一的，可以免予追究责任：
（一）行政执法人员发现行政执法过错行为，并积极采取补救措施，没有发生危害后果的；
（二）因法定技术鉴定部门鉴定结论错误直接导致执法过错的；
（三）情节显著轻微，没有造成危害后果的；
（四）其他可以免予追究责任的情形。
第二十四条 在共同行政执法过错行为中,起辅助或次要作用的人员，比照对该行为起主要作用的行政执法人员,从轻、减轻或免除责任追究。
第四章 行政执法过错责任追究形式
第二十五条 行政执法人员有行政执法过错的，根据其行政执法过错行为的性质、情节、后果，给予下列形式的处理：
（一）情节轻微，社会影响较小，危害后果不大的，责令书面检查；
（二）情节较轻，在一定范围内产生较大影响或危害后果的，通报批评；
（三）情节严重，造成较大社会影响或危害后果的，收回行政执法证，暂停其执法资格；
（四）性质恶劣、情节严重，产生重大社会影响或危害后果的，取消执法资格。
应当给予有关人员行政处分或调离执法岗位的，按照人事管理的权限，由人事、监察机关或行政主管部门作出处理。
涉嫌构成犯罪的，移送司法机关处理。
第二十六条 行政机关有行政执法过错责任，具有下列情形之一的，可以责令限期整改。情节严重的，给予通报批评，取消评先树优资格：
（一）作出的具体行政行为在行政复议和行政诉讼中被确认违法或者变更、撤销的比例超过20%的；
（二）在行政执法责任制考核评议中，群众满意度低于50%的；
（三）不推行行政执法责任制，或者在推行行政执法责任制工作中弄虚作假、虚报敷衍的。
第二十七条 除依照本办法追究有关行政执法机关和行政执法人员行政执法过错责任外，需要对有关行政执法人员采取组织处理措施的，按照干部管理权限和规定的程序办理。行政执法过错责任追究机关可以向有关管理机关提出处理建议。
第二十八条 因行政执法过错行为侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，造成损害后果，并进行了国家赔偿的，依据《中华人民共和国国家赔偿法》，对符合追偿条件的相关人员进行追偿。
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上市公司国有股减持的新思路
中国人民大学法学院2003级民商法硕士 李学林
【摘要】减持上市公司的国有股比例已经成为人们的共识,要做到既有利于建立现代企业制度,又有利于国有资产的保值、增值,必须更新思路.本文将公司类型分为战略性企业和竞争性企业,并针对不同的企业类型,分别提出了设立金边股和无表决权的优先股的国有股减持新思路.
【关键词】国有股减持;金边股;优先股;无表决权股
现阶段，在我国上市公司的股权结构中，公司股份可以分为国有股、法人股和社会公众股三种类型（注：这里的法人股不包括国有法人股，国有法人股已包含在国有股的分类之中）。由于特定的历史因素，在大部分上市公司中，国有股“一股独大”的现象十分严重。
由于国有股在上市公司总股本中的比重过大且难以上市自由流通，造成股权结构不合理，这不仅不利于完善上市公司的治理结构，也严重影响到国有资产的充分利用。
总的来说，上市公司国有股“一股独大”给上市公司带来的弊端主要有：
第一，由于大股东的绝对控制，数量众多的中小股东缺乏参与公司治理的有效途径。实际上，只有“国家”作为公司的控股股东，对公司的经营管理施加独断性的决定和影响。公司管理层唯“国家”这个大股东之命是从。这不仅挫伤了中小股东参与公司治理的积极性，也使得上市公司缺少有效的外部监督，控股股东的权力得不到有效的制约和平衡，进而影响到公司治理结构的健全和完善，也阻碍了上市公司资金运营质量和运作效率的提高。
第二，由于上市公司是国家控股，国家要实现对公司的控制，就要选派自己的代表进驻公司，国有股代表往往是与政府有密切关系的国有资产管理公司、国有控股公司或企业的上级部门，这些部门与公司经营者之间往往既存在资产所有者与代理人的关系，又存在行政上的领导与被领导关系。国有股占控制地位的现状进一步强化了行政部门这两种身份的混同，进而造成了两种截然不同的权力在使用上的混淆。这种身份关系和权力使用的错位，必然造成了行政机关对企业管理层干预过多，影响企业按照市场原则运作，甚至会导致国有上市公司将募集的资金优先用于政府的需要，而不是把股东的投资回报放在首位。
第三，由于处于控股地位的“国有股”属于非流通股，难以通过二级市场上市流通、转让，造成国有股权的相对冻结和股性呆滞，这样，大量的国有资产滞留在上市公司得不到充分的利用，这就不利于提高国有资金的营运效率和国有资产最大限度的保值、增值。①
要改变国有股“一股独大”，完善上市公司的股权结构，建立科学合理的公司治理机制，必须进行国有股减持，以减少或消除国家对上市公司经营行为不适当的干涉和影响。
所谓国有股减持，即上市公司的国有股股东，通过股票二级市场的交易，全部或部分出让其股份并得到现金的过程。从1999年底，国有股减持进入实际操作阶段以来，政府部门，、企业和理论界提出了众多的减持方案，然而，鲜有能为市场和社会公众接受的成功案例。
本文拟从调整国家与企业关系的角度，给出国有股减持的新思路。
对于企业来说，其存在的目的，价值或生命就是赢利，并将利润分配于其成员。然而，由于一部分企业事关社会公众的消费利益和国家安全，国家就必须对其赢利本质进行限制，使之更符合社会的需要。
由于不同的企业对国家安全和国计民生的影响程度不同，国家需要对企业施加控制和影响的方法和程度也就不同，对于数量众多的竞争性企业，国家完全可以鼓励民间资本的大量涌入，通过市场规律引导企业行为，国家仅从法律和政策上进行宏观的调控，以引导这些竞争性企业向着适应社会需要的方向健康发展。对于一些关乎国家安全和国民经济命脉，有特殊影响的行业或企业，国家可以对企业的重大决策行为施加直接的影响，防止其滥用企业的经营自由权，损害社会的利益。
因此，对于不同的国有企业来说，国家需要控制的程度和方法是不一样的，也就没有什么统一的，适合所有类型企业的国有股减持方案。在国有股减持的操作过程中不能不顾企业的实际情况，采取“一刀切”的方法。必须针对不同类型的企业提出不同的解决方案，只有这样，才能体现针对性和有效性。
在本文中，作者将上市公司中的国有企业分为两种不同的类型，并给出不同的国有股减持方案，以达到既有利于企业正常发展，又能实现国家适度、有效控制的目的。
根据企业对国家经济和安全的影响程度不同，本文将企业分为竞争性企业和战略性企业两种类型。
所谓竞争性企业，是指对国家安全和国计民生影响不大，能完全依据市场运行规律进行调整和规范的企业。比如商业、纺织、家电等行业。对于这类企业，国家只需进行法律和政策的引导，而不必进行直接的控制，这些企业本身可以根据市场的需求调整自己的经营行为，以实现优化产业结构，合理配置市场资源的目的，最大限度的发挥市场机制的作用。
所谓战略性企业，又称非竞争性企业，是指对国家安全和国计民生有重大影响的企业。对于战略性企业，国家需要对其重大的经营行为进行控制，在特定的情况下限制其经营自由，以维护社会整体利益。比如交通，能源，航空等企业。这些企业关系到国家安全和国民经济命脉，国家必须从严控制，不仅需要对其进行政策和法律的引导，更要在特定的情况下干预企业的经营行为，比如对于企业改变公司章程、出售其资产的重大决策行为，国家可以行使否决权，不能因为企业赢利本能而忽视了社会的安全和大多数消费民众的需要。
对于这两种类型的企业，国家需要控制的力度是不同的，对于上市公司来说，国有股减持的方案是也不同的，只有考虑到不同的企业特点，才能提出有针对性地操作方案，理顺国家和企业的关系，建立既有利于企业发展，又能维护社会国家安全和社会公益的现代企业制度。
下文将针对战略性企业和竞争性企业的不同特点，提出国有股减持的具体方案对策。
一，对于战略性企业，在国有股减持中引入“金边股”的概念，将国有股转化为“金边股”，实现企业正常经营和国家有序控制的有效结合。 ②
“金边股”是源自英国法的一个概念，是指在上市公司的股本总额中，国家持有的具有特殊权利的一种股份。国家可以凭借该“金边股”对上市公司的经营行为进行控制。在上市公司的股本总额中，金边股的数量极少。比如，公司发行的总股本有10000股，金边股仅是其中的一股。而国家仅凭借这一股，就可以对公司的重大决策行为施加影响。
在传统的公司法理论中，公司股份都是同股同权的，每一股份的权利内容都是相同的。拥有相同数量股份的股东，在公司的经营管理和决策中拥有的相同的权利，股东持有的股份数量越多，对公司的控制力就越大。
引入“金边股”的概念后，“同股同权”的传统观念就要被打破，“金边股”的数量极少，但这一股份拥有其他普通股份所不具有的权利，即对公司重大决策行为的否决权。
国有股转化为“金边股”后，由于国家在上市公司的股本总额中只拥有一股，从股份数量上来看，国家可能是拥有公司股份最少的股东。这样，国家便无权向公司董事会选派自己的代言人，对于公司的日常经营行为，国家也无权过问。这就有力的保障了公司根据市场规律灵活的安排自己的经营行为，最大限度地发挥公司作为独立市场主体的优势。然而，由于这些公司对国家经济和安全有重大影响，如果失去了政府控制，就可能出现对国家和社会的不利影响。因此，对这些公司的某些重大决策行为，国家可以凭借“金边股”的特殊权力行使否决权。
在我国的国有股减持操作方案中，可以借鉴英国设置“金边股”的做法。
原则上讲，只有对国家安全和国计民生有重大影响的非竞争性领域，比如航空、能源、交通等行业，才将国有股转化为“金边股”。考虑到这些行业对国家发展的战略性意义，对于这类上市公司的重大经营行为，比如修改公司章程，转让超过一定比例限制的公司资产，进行超过一定数额的重大投资，公司的分立、合并等等，要求公司将这些行为上报，经过国家的批准。如果国家认为这些重大经营行为背离了社会公益，就可以行使否决权，使公司的这些行为归于无效。
当然，在实际操作中，哪些行业，哪些公司可以设置“金边股”，国家在什么情况下行使否决权，在多大范围内行使否决权，行使否决权要经过什么程序，这些都是必须深入研究和详细论证的问题。
二，对数量众多的竞争性企业，可以将国有股转化为无表决权的优先股，保证国有资产的保值、增值。
优先股和劣后股，有表决权股和无表决权股是公司法中股东股份的常见分类方法。对于上市公司中的竞争性企业来说，将国有股转化为无表决权的优先股，是操作性很强的一条有效途径，对于现阶段国有股减持，完善公司的治理结构，保证国有资产的保值、增值具有重要的意义。
相对于普通股的股东来说，国有股转化为无表决权的优先股后，国家在上市公司中的地位主要表现为：
第一，国家享有股息、红利的优先收取权。作为优先股股东，国家对其投资享有固定的股息，股息率不随公司的经营状况而改变，国家可以按公司章程优先于普通股的股东领取股息和红利。
第二，国家享有公司剩余财产的优先分配权。在公司解散时，国家作为优先股股东，享有优先于普通股股东分配剩余财产的权利。这就保障了国家的投资安全，减少国家投资的风险。
第三，作为无表决权的股东，国家对公司的日常经营和决策行为没有表决权，或者表决权受到严格的限制。这就有利于约束国有股股东的行为，防止其滥用投票权，干涉企业的日常经营行为，保障公司根据市场的需求安排自己的经营行为。当然，并非在任何情况下，国有股作为“无表决权”股东都不享有表决权，当国有股作为“优先股”的股东权益受到侵害，国家不能优先享有股息、红利的收取权和公司剩余财产的分配权时，国家便恢复享有表决权，以维护国家的利益。③
可见，把国有股转化为无表决权的优先股，既有利于保障公司的经营自主权也有利于国有资产的保值，增值。
结语：要建立现代企业制度，实现对国有资产的充分利用，必须实现上市公司国有股的减持。在具体的方案操作中，必须针对不同的企业类型，有针对性地采取不同的措施，使上市公司的股权结构建立在更为合理的基础之上和市场各方都能接受的范围之内。
注释
① 参见 郭峰主编: 《证券法律评论》 法律出版社2002年10月总第 2期
② 参见 强力:《证券法前沿问题案例研究》中国经济出版社 2001年8月第一版
③参见 刘俊海:《股份有限公司股东权的保护》 法律出版社 2004年1月第二版