如何开展好律师管理工作

滁州市司法局 陈迎朝

开展好律师管理工作的前提是必须要明确管理的目标，而目标的确定需要又不得不从律师制度的本身来寻找答案，我认为要解决好管理问题，必须要注意的是律师管理的以下两个特点：
1、规范律师执业行为是目的。国家建立律师制度的目的无非是希望通过律师的法律服务活动，预防和解决不同社会主体间的各种各样的纠纷，规范社会上不同主体的行为，并借此促进整个社会的公平与正义，从而促进社会主义和谐社会的建立。为了这个目的的实现，国家赋予了司法行政机关这种管理权，并希望通过这种管理来规范律师执业行为，使律师业能更好地为社会服务。所以，司法行政机关的职责就是规范律师执业行为。另外，要明确律师制度的建立绝对不是为了解决律师们的就业问题、收入问题和社会地位问题。这些问题的解决只能通过律师提供法律的效果来加以实现，只能通过由市场来加以解决的，我们司法行政部门对此是心有余，而力不足。
2、律师利益必须要兼顾。律师虽然是法律服务的主体，但他们同时又是社会主义市场经济的主体，他们必须要靠自己的业务活动取得收入，从而满足自己生存和发展的需要。如果律师业无利可图，那么这个行业是没有发展前途的，这个行业也就无法满足国家对它的期望。
由此，管理工作必须要做到以下五点：
1、强化惩罚机制。目前，国家关于律师执业的规定虽然比较多，但在现实中执行的并不是太好，不时有律师在执业中违法乱纪，损害国家和当事人的利益，造成了不好的社会影响，影响了律师整体的社会形象。我认为，这主要是因为我们管理部门的惩罚机制没有得到有效执行，以往我们只注重对律师的关心、扶持，想尽办法来解决律师的收入问题和社会地位问题，忽视了对律师的管理，导致律师业在某种程度上的无序。就现在律师业的现状来看，如果再不加以大力整顿，不严格规范，那么这个行业不仅很难实现国家赋予的期望，而且还会给国家、社会及当事人制造许多麻烦。所以，加强管理是我们现在的首要任务。至于如何加强管理，我认为：主要靠的是强化惩罚机制。因为，惩罚是辨识一条规则是否存在以及在何种程度上存在的结论性证据。哪里有规则，哪里就有惩罚，惩罚是维持规则存在的现实力量。没有强有力的惩罚机制，律师及律师事务所是不会自觉遵守规则的。要强化惩罚机制，首先要求我们在思想上认识它的重要性，并落实到具体的工作中去；其次，想办法改变一些不合理的惩罚制度，例如，要赋予市县两级司法局一定的处罚权，不要将权力过分集中在省级司法行政机关；律师违反《律师法》的，也应当处以罚款，而不应当仅仅是没收违法所得等。
2、年检注册的审核要规范。要在法律，至少要在规章明确审核的内容、审核的权限以及审核的责任。要删除一些不必要的内容，如在老律师的年检注册中，根本就不需要每年填简历，这是简单重复劳动，无实际意义；同时要增加一些内容，如增加档案管理、收案制度、收费制度是否规范等，因为这些增加的内容往往是最能体现律师工作的，而且也是最能量化的内容。
要突出律师事务所和县级司法局的权力，因为律师事务所和县级司法局直接接触律师，对律师合不合格，它们最有发言权。但是在目前的年检注册中，它们的作用根本得不到相应的体现，只是在表格上署名而已。我认为一定要在法律（至少是规章）中赋予它们的初审权，经初审不合格的律师和律师事务所不得参加年检注册。同时为明确它们的责任，还应规定：对经过初审，送交上级司法行政机关的年检注册材料，如仍有虚假，则它们应依法承担相应的责任。我认为，通过这种责权一致的规定，不仅能确保申报材料的真实性，把好律师及律师事务所的入口关，而且还能调动县级司法局的工作积极性。
另外，还要把“律师与律师事务所年检注册的条件”也在刊登在每年《年检注册公告》中，并公布举报途径，防止一些虚假注册的情形发生。
3、协调好司法行政管理与律师协会管理的关系。司法行政机关的管理是一种行政管理，体现国家的强制力；律师协会的管理是一种行业管理，是民主管理，体现大多数人的意志。但在目前，由于历史上的关系，律师协会的工作人员往往由司法行政机关委派，也有的地方，律协与律管科是一个机构两块牌子，这就造成了职责不分，管理上有些混乱。对此，我认为，在明确它们的不同定位以后，就应当依法赋予它们相应的不同职责，如司法行政机关应当享有：行政处罚权、行政许可权（包括律师和律师事务所的年检注册权等）和相应的行政收费权。这些权力只能由司法行政机关来行使。律师协会则主要负责律师的培训、交流，制定《执业纪律》、《职业道德》和一些参考性的《执业规范》，并且对一些不遵守《执业纪律》、《职业道德》的律师及律师事务所进行相应的惩戒等，律师协会所享有的最重的惩戒权只能是：开除会员资格。同时，由于律师业务具有一定的专业性，司法行政机关的工作人员不一定通晓，所以，可以考虑建立在对律师进行行政处罚前，听取律师协会意见的制度。
另外，为了突出律师协会的作用，应依法赋予律协两个权力，第一，没有通过律协培训的，不得参加年检注册；第二，被律协开除会员资格的，不得参加年检注册。
4、规范执业环境。对内要规范律师的执业行为，防止不不当竞争。对外要严厉打击冒充律师从事法律服务和未取得律师执业证而从事有偿法律服务的行为，即严厉惩治所谓的“黑律师”。这些“黑律师”们不仅扰乱了法律服务市场，败坏了律师的形象，损坏了当事人的合法权益，更严重的是他们在业务能力不足的情况下，往往通过拉关系、走后门和行贿等拉拢腐蚀政法干警的手段来打赢官司，加剧了司法腐败。对这些人的打击不足，除了司法行政机关的注意力不足以外，最重要的是立法上有缺陷，例如，公安机关仅处理冒充律师从事法律服务的人员，对未取得律师执业证而从事有偿法律服务的人员，则由司法行政机关处理。但司法行政机关的力量又十分薄弱，没有力量来处理，这就导致了这些“黑律师”屡禁不止。为解决这个问题，我认为在《律师法》未有相应改动的情况下，首先要想办法加强与公安机关的联系，利用公安机关的力量来净化这个市场。其次，加强与公、检、法等机关的信息共享，及时掌握这些“黑律师”的动向。再次，还应当把已处理过的“黑律师”名单在报纸等公共媒体上公示，防止群众受骗上当，并公布举报电话及处罚办法，打压这些人的市场，使其处于无利可图的境地。最后，司法行政机关还要从自身抓起，严厉打击法援律师和司法所工作人员收费办案的行为，符合开除条件就开除，绝不能姑息迁就。
5、减少不必要的检查和评先、评优以及表彰活动。因为，律师及律师事务所作为市场主体，必须要养活自己，这就决定了他们的精力主要都放在为社会提供法律服务上，并通过这种服务来取得收入。过多检查和评先、评优以及表彰活动必定会浪费律师的精力，使其不能专心于法律服务这个本职工作。对此，国家也曾三令五申地禁止对企业进行不必要的检查和评比活动，律师事务所作为合伙企业、合作企业或国有法人企业，也应当属于这个不得任意检查与评比的范畴。同时，从这些活动的实际效果来看，并没有因此而扩大律师的影响和树立律师的正面形象，被评为先进的律师及律师事务所也没有因此而扩大自己的业务并受到社会的尊重。所以，我认为，必须改变过去这种计划经济式的评比活动，应当象交警管交通秩序一样对律师进行管理，即只要你不违反规则，你自由地从事你的业务，如果你违反规则，我就处罚你，以此来让你遵守规则，从来没有听说交警对驾驶员进行检查和评先、评优以及表彰活动的，但交通秩序却并不混乱。
此外，这些评比活动也浪费了律师管理部门的大量精力，使其不能集中精力进行律师管理的本职工作，影响了律师管理工作的正常开展。
要做好这五点，我的建议是：
1、提高立法层次。过去由于《律师法》的内容比较简单，许多关于律师的管理规定，主要来源于司法部的规章或规范性文件中。这不仅不能满足管理的需要，甚至有违法的嫌疑。例如，《律师法》没有专职律师不得从事其他职业的规定，相反根据《律师法》第13条的规定，除了国家机关的现职工作人员和人大常委会组成人员外的所有人都可以成为执业律师。这是法律赋予的权利。这种执业资格的授予属于行政许可的范畴，同时受到《行政许可法》的调整，而《行政许可法》取消了部门规章（更别说是部门的其他规范性文件）的行政许可设立权。可见，司法部根本没有权力创设关于专职、兼职律师的区分及不同的资格授予条件，它的这种行为不仅违反了《律师法》，而且也违反了《行政许可法》。所以，必须借着这次《律师法》修改的春风，把过去一些行之有效的、实用的律师管理方面的规定上升到法律的层次。
2、合理权限划分。在《律师法》中必须明确县级司法局对律师的管理权，并根据实际情况授予相应的处罚权，绝不能使县级司法局在律师管理方面成为 一个花瓶。同时，要明确司法行政机关与律师协会的权力划分，将行政权（行政许可权、行政处罚权和行政收费权）收归机关，将培训权及行业惩戒权等放在律协。
3、通过培训，提高司法行政中从事律师管理工作人员的素质。人是一切活动的基础，只有提高这些人员的素质，规范律师业的管理才有可能。目前，这些人员缺点主要是不熟悉相关规定及缺乏处理相关行政处罚案件的能力，尤其对违法律师及律师事务所调查取证的能力明显不足。对此，省厅可采取请省法制办及省高级人民法院的专家给这些人员集中授课的方式来加以提高。




海南省人民政府


海南省人民政府关于印发《海南省鼓励人才到少数民族和贫困地区工作的若干规定》的通知

琼府〔2007〕43号

各市、县、自治县人民政府，省政府直属各单位：
　　现将《海南省鼓励人才到少数民族和贫困地区工作的若干规定》印发给你们，请遵照执行。

二○○七年七月三日

海南省鼓励人才到少数民族和贫困地区工作的若干规定

　　第一条 为充分调动我省少数民族和贫困地区区域内外人才的积极性、创造性，支持、鼓励各类人才到我省少数民族和贫困地区工作，促进当地经济建设和社会进步，实现区域经济社会的协调发展，根据《中共海南省委关于实施人才强省战略的决定》（琼发〔2003〕13号）、《中共海南省委、海南省人民政府贯彻〈中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定〉的实施意见》（琼发〔2004〕10号）、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见的通知》（中办发〔2005〕18号）等文件精神，制定本规定。
　　第二条 本规定所称少数民族和贫困地区包括五指山市、东方市、白沙黎族自治县、琼中黎族苗族自治县、乐东黎族自治县、保亭黎族苗族自治县、陵水黎族自治县、昌江黎族自治县、定安县、屯昌县、临高县。
　　第三条 少数民族和贫困地区重点引进的人才为从事教育、医疗卫生、农牧渔业及其产品加工、科技推广服务、建设与规划、生态、环保等工作的专业技术人员，少数民族和贫困地区开发项目所急需的各类专业技术人员和管理人员，以及具有硕士以上学位的高等院校毕业生。
　　第四条 少数民族和贫困地区用人单位应当充分发挥主体作用，根据生产经营和事业发展需要，研究制定人才培养、吸引及使用计划，积极为人才创造良好的工作、学习和生活条件，稳定现有人才队伍，加强人才培养、吸引、使用以及相关管理与服务工作。
　　少数民族和贫困地区用人单位应当与新引进人才签订合同，就引进人才的权利与义务、待遇与责任、岗位职责、目标任务、标准要求以及双方违约责任作出明确约定。
　　少数民族和贫困地区市、县政府及其有关部门应当为用人单位培养、吸引和使用人才提供政策支持与优质服务。
　　第五条 对新引进到少数民族和贫困地区事业单位从事专业技术工作，具有中级以上职称或者技师以上职业资格、硕士以上学位，且与用人单位签订服务期为5年以上的聘用合同者，发给一定数额的安家补助费。属高层次专业技术人才的，按高层次专业技术人才引进的有关规定办理；其他的发给安家补助费5万元，所需费用，属财政预算全额拨款或者差额拨款的单位，列入部门预算，按单位的隶属关系由本级财政全额或者部分予以解决；经费自筹单位由用人单位自行解决。
　　少数民族和贫困地区企业和其他社会组织引进人才的安家补助费发放标准与办法可参照本条规定执行。
　　第六条 少数民族和贫困地区用人单位应当积极帮助引进人才解决其配偶、子女就业和就学问题，单位自行安排有困难的，可提请政府有关部门协助解决。其中，新引进的具有中级以上职称（技师以上职业资格）或者具有硕士以上学位的人才，其随迁子女在接受基础教育期间，可按本人意愿在当地全市、县范围内选择入校。
　　第七条 允许我省省属企事业单位或者经济相对发达地区的专业技术人才，在不影响国家和省重点建设项目、科研项目，不损害所在单位知识产权和合法权益的前提下，以兼职、短期服务、承担委托项目、合作研究、技术入股、承包经营等柔性流动的方式为少数民族和贫困地区提供智力服务。柔性流动期间，其人事关系保持不变，若其在所在单位的履职情况不因此发生改变，原享有的待遇均保持不变。
　　第八条 鼓励少数民族和贫困地区结合项目引进和扶贫项目的开展，以聘用、兼职或者短期工作等方式吸引外省、省直单位或者经济相对发达地区的人才向本地区柔性流动。柔性流动的方式、期限、服务内容、工作标准、工资报酬等由用人单位与人才本人协商，并以合同方式予以明确。
　　第九条 少数民族和贫困地区区域外单位或者人才持科技成果到少数民族和贫困地区实施转化的，实施转化成功投产后，成果完成人所在单位应当连续3至5年从实施该科技成果新增留利中提取不低于8%的比例，对完成该项科技成果及其转化做出重要贡献的人员给予奖励。
　　科技成果完成单位将其职务科技成果转让给他人的，单位应当从转让该项职务科技成果所取得的净收入中，提取不低于25%的比例，对完成该项科技成果及其转化做出重要贡献的人员给予奖励。
　　第十条 各类人才到少数民族和贫困地区以下列方式从事农业开发和技术、管理服务的，在设施投入方面享受各项惠农政策：
　　(一)以自身掌握的技术作为资本投资、入股或者以科技人员为主体，采取自愿结合、自筹资金、自主经营、自负盈亏等方式，设立以科技开发、技术转让、技术咨询为主营业务的个人、合伙、股份制等形式的高新农业技术企业及农业园区、精品果园、养殖小区。
　　(二)在农业产业化结构调整中创办与主导产业紧密结合的，能够较好地带动农户增收致富的农产品生产、加工、销售一体化经营的龙头企业。
　　(三)自愿有偿转让科技成果，或者受聘于高新农业技术企业、农业园区、精品果园及农村专业合作经济组织，专职或者兼职从事经营管理或者技术咨询、技术承包、技术指导、技术培训等服务工作。
　　第十一条 鼓励高校毕业生到少数民族和贫困地区工作。对到少数民族和贫困地区工作的高校毕业生，根据本人意愿，户口可留在我省原籍，也可以迁往少数民族和贫困地区；与少数民族和贫困地区用人单位签订服务期为3年以上的聘用合同的，也可在我省任何地区随直系亲属落户。需要人事代理服务的，由政府人事劳动行政部门所属的就业介绍服务机构提供全面的免费代理服务。对到五指山市、白沙黎族自治县、琼中黎族苗族自治县、乐东黎族自治县、保亭黎族苗族自治县、陵水黎族自治县、昌江黎族自治县机关事业单位工作的大中专以上毕业生，试用期工资执行同等学历人员的定级工资标准，试用期满后按所明确的职务确定相应的工资标准，在市、县本级单位工作的，级别（薪级）工资高定一档；在乡镇工作的，级别（薪级）工资高定二档；到其他少数民族和贫困地区乡镇工作的大中专以上毕业生，试用期工资执行同等学历人员的定级工资标准，试用期满后按所明确的职务确定相应的工资标准，级别（薪级）工资高定一档。在少数民族和贫困地区工作满5年后，原高定的级别或薪级工资予以保留。
　　对中央部属和省属普通高等学校的全日制本专科（含高职）、研究生、第二学士学位应届毕业生，毕业后自愿到少数民族和贫困地区工作，且在乡镇以下基层从事教育、医疗卫生、农业技术推广服务达3年的，其在校期间的国家助学贷款本金及其全部偿还之前产生的利息，按学校隶属关系分别由中央和省财政代为偿还。
　　第十二条 逐步实行省直党政机关从具有2年以上基层工作经历的高校毕业生中考录公务员的办法。从2007年开始，省直党政机关考录公务员（包括报考特种专业岗位），考录具有2年以上基层工作经验的高校毕业生占考录总数的比例不得低于三分之一，且应当逐年提高考录比例。其中，在少数民族和贫困地区乡镇及以下基层单位工作，服务期满2年以上（含2年）且考核合格的，报名参加工作所在市、县国家机关公务员、事业单位人员招录（招聘）考试，其笔试成绩可适当加分，在同等条件下优先录用，具体加分标准由省人事主管部门在招考公告中明确。对招录到省直党政机关但没有基层工作经历的高校毕业生，应当有计划地安排到少数民族和贫困地区县以下基层单位工作1至2年。
　　第十三条 鼓励高校毕业生到少数民族和贫困地区自主创业或者灵活就业。高校毕业生自毕业离校后两年内到县级以下基层从事个体经营的，除国家限制的行业外，自工商行政管理部门登记注册之日起3年内免交登记类、管理类和证照类的各项行政事业性收费。对其中从事微利项目且有贷款需求的，可提供小额担保贷款，由财政提供50%的贴息，具体办法按照海南省下岗失业人员小额担保贷款的有关规定执行。对在少数民族和贫困地区自主创业或者灵活就业的高校毕业生，政府有关部门要为其提供必要的人事劳动保障代理服务，在户籍管理、劳动关系形式、社会保险缴纳和保险关系接续等方面提供保障。
　　第十四条 组织实施海南省高校毕业生“三支一扶”计划。每年招募一定数量的高校毕业生，安排到我省少数民族和贫困地区乡镇开展为期2年的支教、支农、支医和扶贫等工作，服务期间按1000元/月标准给予生活、交通补贴，其中，省财政支付800元/月，市、县财政支付200元/月。服务期满后，进入市场自主择业，有关部门应当协助在本系统内推荐就业。服务期满考核合格者，在今后晋升中高级职称时，同等条件下给予适当照顾。对报考公务员的，可适当增加招考笔试成绩，同等条件下优先录用，具体加分标准由省人事主管部门在招考公告中明确。对报考省内高校研究生的，应当适当给予加分，在同等条件下优先录取，具体加分标准由省教育主管部门在招生公告中明确。对已被本省高校录取为研究生的应届高校毕业生到少数民族和贫困地区服务的，为其保留学籍2年。
　　海南省大学生志愿服务西部计划和海南省大学生志愿者中部支教计划，参照执行我省高校毕业生“三支一扶”计划的相关政策。
　　第十五条 建立人才与智力对口支援制度。省属企事业单位和海口、三亚市属的教育、科研、医疗卫生机构每年选派一部分专业技术人员到少数民族和贫困地区工作1年，其中，省属医院、中学和海口、三亚市属的城区内医院医生、中小学校教师，晋升高级职称（含小学高级教师）前原则上要到少数民族和贫困地区的乡镇卫生院、中小学校服务1年。专业技术人员在少数民族和贫困地区进行对口支援服务期间，派出单位保留其原职务，工资福利待遇不变，并按每人每年不低于5000元的标准发给生活补助，所需费用由派出单位的同级财政部门予以补贴。
　　每年从少数民族和贫困地区选派部分专业技术人员到省属企事业单位和海口、三亚市属教育、科研、医疗卫生机构的相应科室免费跟班学习，接收单位要为跟班学习人员提供必要的学习和生活条件。
　　第十六条 少数民族和贫困地区事业单位引进急需人才或者接收普通高等院校毕业生，满编时可由市、县机构编制部门报经省机构编制部门同意后，采取核定过渡编制的形式先调入，待单位自然减员时冲销过渡编制。
　　第十七条 对少数民族和贫困地区中小学不合格的教师和代课教师，结合事业单位人事制度改革，及时予以清退,空出岗位吸纳高校毕业生和优秀教育人才任教。
　　第十八条 实行面向少数民族和贫困地区就业的定向招生制度。本省各高校每年安排一部分指标面向少数民族和贫困地区生源实行定向招生，实行定向招录的大学生毕业后回到原来所在的少数民族和贫困地区就业。鼓励少数民族和贫困地区高中毕业生参加非普通高等教育学习，获得国家承认的学历后，在就业、创业及工资待遇方面与普通高等院校毕业生享受同等待遇。
　　第十九条 建立和完善县、乡二级人才市场服务体系，加强人才市场信息化建设，省和市、县人事劳动部门定期发布少数民族和贫困地区人才需求信息和人才劳动力价格，充分发挥市场配置人才资源的基础性作用，促进人才合理流动。
　　第二十条 本规定由省人事劳动保障厅负责解释。
　　第二十一条 本规定自公布之日起施行。