论合议庭职能的强化
江必新

　　　　有关审判主体制度的改革，是司法改革的重要组成部分。而强化合议庭的职能有关审判主体制度改革的关键环节。作为审判方式改革的一项基本任务，强化合议庭职能的问题已提出多年，但司法实践中，这一问题还没有真正解决。在一些地方，合议庭的职权被非法剥夺；有的地方，合议庭的职权受到庭长、院长、庭务会、审判委员会的严重挤压；有的地方合议庭的职能曾一度得到强化，但不久又被削弱。因此，有必要从理论层面进行深入论证，从操作层面进行深入的对策研讨，才能使这一至关重要的改变措施落到实处。
强化合议庭职能的根据及必要性
　　首先，强化合议庭的职能具有充分的理论依据和法律依据。
　　强化合议庭的职能是我国审判主体制度所决定的。《中华人民共和国人民法院组织法》第十条规定：“人民法院审判案件，实行合议制。人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行；简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件，可以由审判员一人独任审判。人民法院审判上诉案件和抗诉案件，由审判员组成合议庭进行。”由此可见，在我国，基本的审判主体是合议庭，而不是独任法官，更不是其他个人和组织(这种制度至少在相当一段时间内具有合理性)；合议庭是我国最基本的审判组织形式，也是主要的审判主体。
　　强化合议庭的职能是独立审判原则所决定的。人民法院独立行使审判权原则，是一项重要的宪法原则。法院的独立审判最终必须通过审判主体的独立来实现，审判主体如果没有独立性，法院的独立就是一句空话。要实现审判独立，就必须强化合议庭的职能。
　　强化合议庭的职能是诉讼的直接言词原则所决定的。在我国，除在极少数情况下可以不开庭审理以外，原则上实行开庭审理，即是说，直接言词原则是我国诉讼法的一项重要原则。这一原则的确立，是审判必须具有的“听讼”性质所决定的。这一原则客观上要求强化合议庭的职能。
　　强化合议庭的职能也是“审”与“判”的内在关联性所决定的。审理权与裁判权应当具有内在的统一性。只审不判或只判不审都不符合审判工作的内在规律。要实现审理权与裁判权的统一，必须强化合议庭的职能。
　　其次，强化合议庭的职能具有现实的必要性。
　　合议庭职能的弱化、其他主体对合议庭审判权的侵蚀，所造成的审理权与裁判权的分离、审判人员责任心的削弱或丧失、非理性意见对裁判结果的支配以及违法审判责任无法追究等现象，已严重影响司法公正的实现，甚至成为司法腐败的渊薮。
　　合议庭独立裁判权的丧失、审判权的分散以及多个裁判主体的重复劳动，使案件不能及时审结，从而降低了审判效率，加大了诉讼成本，增加了当事人的诉累。
　　可见，强化合议庭的职能不仅天经地义，而且势在必行。
强化合议庭职能的基本路径
　　由于合议庭的职能受着强大的习惯势力和保守势力的桎梏，受到来自外部的、内部的各种权力的挤压和侵蚀，要强化合议庭的职能，必须破除观念桎梏，束缚侵权之手，理顺各种关系，从而为其职能的强化拓展空间、创造条件。
　　(一)必须破除将法院独立审判同审判组织和法官独立审判对立起来的观念
　　将法院独立同审判组织独立和法官独立对立起来的观念，在事实上成了强化合议庭职能的最大思想障碍，也成为有关主体侵犯合议庭职权的堂而皇之的根据。要强化合议庭的职能，必须确立审判组织独立和法官独立的观念。审判组织独立和法官独立的根据在于：同西方的司法独立并不排除法官独立一样，中国的审判独立亦不排除审判组织的独立和法官的独立；审判独立必须通过审判组织的独立和法官独立而实现，没有审判组织的独立和法官的独立就没有审判的独立；司法公正不仅需要法院的独立，而且需要审判组织的独立和法官的独立。
　　(二)必须理顺合议庭同相关主体之间的关系
　　首先，要理顺合议庭与院长、庭长的关系。现实中，庭长、院长对审判工作的组织、协调、指导、监督的职责往往被浓缩或异化为对案件的把关权和对裁判文书的审核签发权。这种做法，事实上将庭长、院长的管理、监督权变成了不具有正当程序的审批权，变成了个人凌驾于审判组织之上的法外特权。这种做法，不仅容易造成审判职责不清，影响司法效率，而且成为司法腐败、司法不公的一个源头。要理顺合议庭同庭长、院长的关系，必须逐步取消庭长、院长的审核签发权或审查把关权，限制院长、庭长对合议庭的组织管理权。院长、庭长对合议庭的组织、管理权应主要体现在：对合议庭形成的组织；对合议庭在审判过程中的帮助和指导；对有关关系的协调。为了防止院长、庭长利用这种组织管理关系进行非法干预，有必要设定以下规则；合议庭一经依法组成，非有法定事由或正当理由不得改变；合议庭的审判活动应当依法运作，院长、庭长的指导不得违反法定程序；院长、庭长对案件的裁判意见对合议庭不具有任何约束力。
　　其次，要理顺合议庭与庭务会的关系。现实中，庭务会不仅讨论研究庭内的行政事务，还讨论案件，而且庭务会的意见事实上凌驾于合议庭的意见之上。这种做法，不仅与现存法律规范相悖，而且流弊滋甚。要理顺合议庭与庭务会的关系，必须取消庭务会讨论研究案件的权力，庭务会原则上只就庭内行政事务进行讨论和研究，不讨论和研究案件。合议庭认为需要就有关法律问题征求意见的，可请求庭长召集有关内行或专家参加的研讨会，研讨会的结论对合议庭不具有法律上的拘束力。
　　第三，要理顺合议庭与审判委员会的关系。院长的提交权必须基于合议庭的提请权；审判委员会讨论的案件原则上应只限于法律问题；审判委员会讨论案件应当允许合议庭全体成员列席；审判委员会的主持人应当最后发表意见，不得因不同意多数人意见而决定“以后再议”；审判委员会讨论案件，应当严格实行少数服从多数的原则，讨论结论经全体委员过半数同意方能通过；对审判委员会的决定，合议庭应当执行，但合议庭如有异议可提请审判委员会复议。
　　(三)必须对相关主体的职权和职责进行合理定位
　　不对相关主体的职权和职责进行合理的定位，合议庭的职权即使得到强化也会出现反复。
　　关于庭长与院长的职权与职责的定位问题，可以考虑如下方案：庭长与院长的主要职责是作为法官参与合议庭审理案件并担任审判长，通过主审案件发挥示范、指导作用；赋予庭长、院长以提请复议权，发挥其管理和监督作用；赋予庭长与院长的在判后的审判监督权，即认为裁判确有错误，即可依照法定程序发动再审程序；赋予庭长或院长对庭内或院内日常行政事务的管理权。
　　关于庭务会的职权与职责的问题，笔者认为，原则上，庭务会只能就庭内的行政事务作出决定，受合议庭之请求，庭务会可以就案件所涉及的法律问题进行讨论和研究，但庭务会的意见仅供合议庭参考，不能将庭务会的意见凌驾于合议庭之上。
　　关于审判委员会的职权与职责问题，目前有如下几种主张：一是认为应当废除审判委员会(理由是现时审判委员会制度具有审判脱离、暗箱操作、破坏回避制度、议事不规范、难保审判质量、降低合议庭成员的责任心、不利于提高法官素质、无法追究错案责任等弊端，而且审判委员会所具有的人员组成的非专业性、讨论方式的间接性、秘密性是无法克服的弱点)；二是主张分解现时的审判委员会(即各个法院建立数个专业审判委员会，专业审判委员会由各个审判业务庭的专业知识和审判经验丰富的法官组成，分别讨论刑事、民事、经济、行政案件中的重大复杂疑难案件，院长或副院长按其专长和分工分别参加各专业委员会并主持会议)，三是保留审判委员会，但应改变其职能(即逐步取消审判委员会决定案件的裁判职能，强化其总结审判经验、审判监督和指导、行政管理职能，增加审判工作的咨询职能)；四是认为审判委员会应当保留，但应限制其职权范围(即限制审判委员会讨论决定案件的职权)；五是认定审判委员会应当保留，且保留现有的职权范围，但应完善相关制度(有的建议建立审判委员会委员参加或旁听庭审的制度)。笔者认为，目前审判委员会讨论决定案件的制度存在一定的弊端，但总的说来还是利大于弊，而且这些弊端并非不可疗救，故至少在目前情况下，审判委员会还应当保留。但一方面审判委员会讨论案件的范围应当有所限制，原则上应当限于疑难案件所涉及的法律问题(此外，审判委员会还应具有总结审判经验、研究审判工作对策、决定法律要求由审判委员会决定的事项等职能，最高法院的审判委员会还应当讨论通过司法解释的职能)；另一方面，应当完善审判委员会讨论决定案件的制度(包括审判委员会的组成制度、任期制度、回避制度、合议庭成员报告制度、保密制度、例会制度、议事表决制度、议事记录签字制度、责任追究制度、其办事机构的工作制度等)。
合议庭正确行使职权的条件与保障
　　要强化合议庭的职权，必须创造条件，确保合议庭能够正确地行使职权。
　　必须尽快提高法官的素质。现有法官的整体素质问题是强化合议庭职能的最大制约因素。不尽快提高法官素质，权力即使下放也会收回。要尽快提高法官素质，必须同时采取以下措施：改革法官选任渠道，严格法官选任的资格和条件；改进法官选任程序和方法，强化竞争和激励机制；对现有法官(包括助审法官)进行科学分类，以淘汰现有的不合格的法官；建立科学的法官培训制度，对现有法官实行定期强制脱产培训；加强和完善法官交流和轮岗制度，同时注意法官职业的专业化；完善法官伦理规则，建立法官高度自律的机制；等等。
　　必须进一步完善有关合议庭的制度。有关合议庭的制度是否健全，是合议庭能否公正地履行其职责的重要条件。从目前的情况看，应当完善以下制度：一是合议庭的组成制度；二是合议庭开庭时的分工合作制度；三是评议制度；四是有关审判长、合议庭成员及书记员的职权和职责的制度；等等。此外，为弥补目前法官素质偏低的情况，在限制审判委员会讨论案件的范围之后，可以考虑由五至七名法官组成的大合议庭承担本审判业务庭的重大、疑难、复杂案件的审理。
　　必须尽快建立证据规则和法律适用规则。建立完善的证据规则和法律适用规则，是合议庭正确行使职权的重要保障，也是防止法官滥用审判权的重要措施。没有完善的证据规则和法律适用规则，就无法检验法官是否滥用职权，也无法判断合议庭是否公正地行使审判权。证明规则包括举证责任的分配规则、法庭质证规则、认证规则、证明标准规则、调查取证的规则、非法证据排除规则、各种证据材料的效力规则等等。法律适用规则包括法律规范的适用范围规则、不确定法律概念的解释规则、冲突规范的选择适用规则、自由裁量权的运用规则、法律漏洞的填补规则、适用法律的逻辑规则等等。
　　必须强化当事人对法官的制约机制。取消“司法长官”对合议庭的监督把关权，决不意味着合议庭不受任何监督和制约。审判权同其他权力一样，不受监督也必然会发生腐败。问题是采取何种方式进行监督制约。从审判权的性质而言，从司法公正对审判权的独立性的极度依赖而言，最有效的监督是当事人的监督，负效应最小的制约是当事人通过诉讼程序所进行的制约。强化当事人的监督和制约应当从以下几个方面着手：重新配置审判权和诉讼权利，取消或限制法官的某些具有超职权主义性质的权力；增加当事人对法官或合议庭作出的某些对案件的审理结果具有实质性影响的中间决定的抗告权或上诉权；赋予当事人直接对对方当事人进行询问和质证的权利；等等。
　　必须强化违法审判责任追究机制。过度的法官责任追究必然伤害法官的公正立场和自由心志，故笼统的“错案”责任追究是不可取的，这也正是相当一些国家实行所谓司法豁免制度的主要原因。但这并不是说，法官可以免受一切责任追究。没有适当的违法审判责任追究机制，审判法治和审判纪律就无以强化。当前，必须坚决执行《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》和《人民法院审判纪律处分办法(试行)》，切实加强对审判工作的纪律监督，严肃查处各种利用审判职权违法违纪的行为。
　　(作者单位：最高人民法院)
江苏省人大常委会


江苏省乡镇人民代表大会工作暂行条例
江苏省人大常委会


（1995年10月19日江苏省第八届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过）


第一条 为保障乡、民族乡、镇（以下简称乡、镇）的人民代表大会依法行使职权，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条 乡、镇人民代表大会是乡、镇国家权力机关，由选民直接选举的乡、镇人民代表大会代表组成。
乡、镇人民代表大会每届任期三年。
第三条 乡、镇人民代表大会行使下列职权：
（一）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行；
（二）在职权范围内通过和发布决议；
（三）根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划；
（四）审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告；
（五）决定本行政区域内的民政工作的实施计划；
（六）选举本级人民代表大会主席、副主席；
（七）选举乡长、副乡长，镇长、副镇长；
（八）听取和审查乡、镇人民政府的工作报告；
（九）撤销乡、镇人民政府的不适当的决定和命令；
（十）保护社会主义的全民所有的财产和群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；
（十一）保护各种经济组织的合法权益；
（十二）保障少数民族的权利；
（十三）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。
少数民族聚居的乡、民族乡、镇的人民代表大会在行使职权的时候，应当采取适合民族特点的具体措施。
第四条 乡、镇人民代表大会会议每年至少举行一次，由上次本级人民代表大会主席团负责召集。
乡、镇人民代表大会主席团认为必要，或者有五分之一以上的代表提议，可以临时召集乡、镇人民代表大会会议。
乡、镇人民代表大会会议有三分之二以上的代表出席，始得举行。
第五条 乡、镇人民代表大会主席、副主席由本级人民代表大会从代表中选举产生，任期同本级人民代表大会每届任期相同。
第六条 乡、镇人民代表大会主席团从本级人民代表大会代表中产生。
主席团由七至十一人组成，九万人口以上的乡、镇不超过十三人。
乡、镇人民代表大会主席、副主席为主席团的成员。
主席团成员不得担任本级人民政府的职务。
第七条 主席团会议作出的决定，由主席团全体成员的过半数通过。
第八条 乡、镇人民代表大会主席团在筹备、召集本级人民代表大会会议时，负责下列准备工作：
（一）决定会议召开的日期，通知本级人民代表大会代表和本级人民政府、有关组织做好参加会议的准备；
（二）拟定会议议程草案，提请大会预备会议通过；
（三）通过代表资格审查报告，确认新当选或者补选的代表的代表资格，并向大会预备会议作出报告；
（四）提出本次会议主席团成员建议名单，提请大会预备会议通过；
（五）提出新的一届人民代表大会代表资格审查委员会和财政预算审查委员会的成员建议名单，提请大会通过；
（六）决定本次会议列席人员名单；
（七）听取乡、镇人民代表大会主席的工作报告，提请大会审议；
（八）根据会议议程，拟定选举办法草案和有关决议、决定草案，提请大会通过；
（九）会议的其他准备事项。
第九条 乡、镇人民代表大会举行会议的时候，非本级人民代表大会代表的乡镇人民政府的领导人员列席会议；其他有关机关、团体、单位的负责人，经主席团决定可以列席乡、镇人民代表大会会议。
第十条 乡、镇人民代表大会每次会议举行预备会议。预备会议由上次会议主席团主持，采用举手表决的方式选举本次会议主席团，通过会议议程和其他准备事项的决定。
预备会议选举产生的乡、镇人民代表大会主席团主持本次人民代表大会会议。
第十一条 在乡、镇人民代表大会会议期间，乡、镇人民代表大会主席主持主席团会议；主席因故缺席时，由副主席主持主席团会议。
第十二条 主席团第一次会议决定下列事项：
（一）会议议程；
（二）主席团执行主席的分工；
（三）代表提出议案的截止日期；
（四）其他需由主席团第一次会议决定的有关事项。
第十三条 乡、镇人民代表大会会议的主要议程是听取和审议乡镇人民政府的工作报告，审查和决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划，审查和批准财政预算和预算执行情况的报告，听取和审议人民代表大会主席的工作报告，以及其他需要大会审议决定的事项，并
作出相应的决议。
第十四条 乡、镇人民代表大会主席团和本级人民政府，以及乡、镇人民代表大会代表五人以上联名，可以向本级人民代表大会提出属于乡、镇人民代表大会职权范围内的议案。
大会主席团决定列入本次大会议程的议案，应交大会全体代表审议，提请大会全体会议表决。
议案在交付大会表决前提案人要求撤回的，经主席团同意，会议对该议案的审议即行终止。
第十五条 乡、镇人民代表大会代表向本级人民代表大会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由大会主席团交有关机关和组织研究处理，并负责在规定的期限内答复代表。
代表对答复不满意的，由乡、镇人民代表大会主席团负责交有关机关、组织重新研究办理。
第十六条 乡、镇人民代表大会进行选举和通过决议，以全体代表的过半数通过。
第十七条 乡、镇人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长，由乡、镇人民代表大会依法选举。
第十八条 乡、镇人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长出缺时，应当召开乡、镇人民代表大会会议依法补选。
第十九条 乡、镇人民代表大会举行会议的时候，主席团或者五分之一以上代表联名，可以提出对人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长的罢免案，由主席团提请大会审议决定。
罢免案应当写明罢免理由。
被提出罢免的人员有权在主席团会议或者大会全体会议上提出申辩意见，或者书面提出申辩意见。在主席团会议上提出的申辩意见或者书面提出的申辩意见，由主席团印发会议。
表决罢免案，采用无记名投票方式。
第二十条 乡、镇人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长，可以向本级人民代表大会提出辞职，由主席团将辞职请求交代表审议后，提请大会全体会议决定是否接受辞职。
第二十一条 乡、镇人民代表大会举行会议的时候，代表十人以上联名可以书面提出对本级人民政府的质询案。质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容。
质询案由主席团决定交乡镇人民政府在主席团会议或者全体代表会议上口头答复，或者由乡、镇人民政府书面答复。在主席团会议上答复的，提质询案的代表有权列席会议，发表意见。
质询案以口头答复的，应当由乡、镇人民政府领导人到会答复；质询案以书面答复的，应当由乡、镇人民政府领导人签署，由主席团印发会议或者印发提质询案的代表。
提质询案的代表对质询案答复不满意的，可以提出要求，经主席团决定，由乡镇人民政府再作答复。
第二十二条 在乡、镇人民代表大会审议议案的时候，代表可以提出询问，乡、镇人民政府领导人应当到会听取意见，回答询问。
第二十三条 乡、镇人民代表大会代表资格审查委员会由大会主席团从代表中提名，经本届乡、镇人民代表大会第一次会议通过，行使职权至本届人民代表大会任期届满为止。
代表资格审查委员会由主任委员、副主任委员、委员等五至七人组成。
代表资格审查委员会负责对补选的本届乡、镇人民代表大会代表和选举的下届乡、镇人民代表大会代表的代表资格进行审查。
代表资格审查委员会审查代表的选举是否符合法律规定。
第二十四条 在乡、镇人民代表大会闭会期间，乡、镇人民代表大会主席、副主席根据工作需要可以召集主席团会议，讨论和开展以下工作：
（一）检查了解宪法、法律、法规以及上级人民代表大会及其常务委员会和本级人民代表大会的决议、决定在本行政区域内的贯彻实施；
（二）对本行政区域内经济和社会事业发展的重大问题向本级人民政府提出意见和建议，或者提请本级人民代表大会审议；
（三）向本级人民政府和有关组织交办代表提出的建议、批评和意见，并检查其办理情况；
（四）组织代表开展视察、调查、联系选民等活动，反映代表和群众对本级人民政府及其工作人员的意见和要求；
（五）组织代表评议本级人民政府及有关部门和单位的工作；也可以组织本乡、镇的各级代表评议驻当地县属有关部门的工作；
（六）指导选区依法补选和罢免本级人民代表大会代表；
（七）受理本级人民代表大会代表的辞职请求；
（八）办理本级人民代表大会和上级人民代表大会常务委员会委托办理的有关事项。
第二十五条 乡、镇人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间的职责是：
（一）宣传宪法、法律、法规以及上级人民代表大会及其常务委员会和本级人民代表大会的决议、决定，并调查在本行政区域内的执行情况；
（二）根据主席团会议的决定，负责筹备本级人民代表大会会议的具体事务；
（三）联系本级人民代表大会代表，组织、指导代表小组和代表开展活动；
（四）督促本级人民政府和有关组织认真办理代表提出的建议、批评和意见；
（五）接待和受理代表与群众的来信来访，向主席团和本级人民政府反映代表与群众的意见和要求；
（六）承担换届选举的有关工作；
（七）受上级人大常委会的委托，联系本行政区域内的上级人民代表大会的代表，承办上级人大常委会委托交办的其他有关事项；
（八）办理乡、镇人民代表大会闭会期间主席团交办的有关事项和其他日常工作。
第二十六条 乡、镇人民代表大会主席、副主席，可以列席本级人民政府的重要会议。
第二十七条 乡、镇人民代表大会主席、副主席的乡、镇人民代表大会代表职务被罢免或代表资格终止的，其主席、副主席的职务相应撤销或终止，由主席团予以公告。
第二十八条 乡、镇人民代表大会及主席团举行会议和代表执行代表职务所需经费，应当列入本级财政预算。
第二十九条 本条例自公布之日起施行。
1989年8月21日江苏省第七届人民代表大会常务委员会第十次会议通过的《江苏省人大常委会关于乡、镇人民代表大会主席团在大会闭会期间设立常务主席的决定》和1991年3月3日江苏省第七届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《江苏省乡、镇人民代表大会主
席团工作暂行条例》同时废止。



1995年10月19日